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关于检查固废污染防治“一法一条例”实施情况的报告
浙江省人大常委会副主任 李学忠
发布时间:2019-01-23 11:33:00

主任、副主任、秘书长、各位委员:

  现在,我代表固废污染防治“一法一条例”执法检查组向常委会作报告。

  防治固体废物污染,与大气、水、土壤污染防治密切相关,是生态文明建设和环境保护工作中不可或缺的重要一环。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设,提出一系列重大战略思想,作出一系列重大决策部署,坚决向污染宣战,力度之大、措施之实、成效之明显,前所未有。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调,要把解决突出生态环境问题作为民生优先领域,打一场污染防治攻坚的人民战争。省委书记车俊在全省生态环境保护大会上明确指出,要以习近平生态文明思想为指引,坚持问题导向、标本兼治,深入实施蓝天、碧水、净土、清废四大行动,打赢污染防治攻坚战。省十三届人大常委会成立后,紧紧围绕习近平总书记关于打好污染防治攻坚战的指示要求和党中央、省委决策部署,采取统一部署、上下联动的方式,在全省范围开展《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《浙江省固体废物污染环境防治条例》(以下简称固废污染防治“一法一条例”)执法检查,目的是通过法律法规实施监督,确保省委打赢污染防治攻坚战的重大决策部署落到实处,保证法律法规全面有效实施,推动人民群众关注的突出环境问题得到解决和我省生态环境的全面改善。

  省人大常委会对本次执法检查高度重视。成立了以常委会党组书记、副主任梁黎明为组长、常委会副主任李学忠等为副组长、相关专工委负责人为成员的执法检查组,由省人大环资委负责组织实施。5月中旬,执法检查组听取省环保、建设等9部门的工作汇报。5至6月,组织6个检查小组,由常委会副主任带队,常委会组成人员、秘办会议成员和部分省人大代表参加,赴杭州、宁波、温州、金华、台州、丽水开展现场检查,深入35个县(市、区)实地检查109个单位和现场,听取市、县政府和人大工作情况介绍,与人大代表、基层干部和企业负责人座谈,现场反馈意见。同时,委托其他5个设区市人大常委会开展自查。6月20日,主任会议专题听取6个检查小组检查工作汇报。执法检查组在汇总各方面情况后,形成了执法检查报告稿。

  这次执法检查有几个突出特点:一是深入学习贯彻习近平生态文明思想,检查组所到之处,各位常委会副主任都认真传达贯彻中央和省委打好污染防治攻坚战的精神,号召各方面深刻领会,全面贯彻,以实际行动抓好落实。二是充分发挥“法律巡视”监督利剑作用,始终坚持“依法”原则,以法律法规为依据为准绳,敢于动真碰硬,开展随机抽查,深入查找重点地区、重点领域、重点行业存在的突出问题。三是坚持全省上下联动、协力推进,省人大常委会加强顶层设计,以上率下开展执法检查,各市、县人大按照省人大常委会统一部署,精心筹备,认真组织,各级人大代表积极参与,执法检查力度大、覆盖面广,较好地推动了法律法规的贯彻实施。

  一、固废污染防治“一法一条例”贯彻实施的总体情况

  从检查情况看,全省各地各部门坚决贯彻省委决策部署,切实加大工作力度,认真实施固废污染防治“一法一条例”,法规制度体系逐步健全,固废处置能力明显提升,监管执法不断加强,固废污染防治工作取得了积极成效。

  (一)突出依法治废,固废污染防治法规制度体系不断健全。为更好适应改革要求,推进法规与时俱进,省十二届人大常委会第四十四次会议对省固废污染防治条例进行了修改。省政府制定畜禽养殖污染防治、生活垃圾分类管理办法、餐厨垃圾管理、农作物秸秆综合利用等规章、规范性文件,将固废污染防治纳入“十三五”经济社会发展、生态环保、循环经济等规划;相关部门按照职责分工,编制实施专项规划,作出系列规定,固废管理制度体系逐步完善。各设区市人大常委会结合本地实际加强立法,杭州颁布实施生活垃圾管理条例和餐厨废弃物管理办法,金华制定出台农村生活垃圾分类管理条例,宁波拟于2019年市人代会上审议生活垃圾分类管理条例,衢州市正在制定餐厨垃圾管理条例,其他设区市也在立法进程中。各设区市、县(市、区)政府加强相关制度建设,完善防治工作机制,使固废污染防治法律法规的规定更加细化,便于实施。

  (二)突出问题导向,固废治理重点工作稳步推进。全省各级政府全面开展“清废行动”,突出抓好生活垃圾分类、基础设施建设、监管体系建设等重点工作。生活垃圾分类方面,省政府多次将其作为民生实事积极推动,出台政策规定,加快部署落实,推行城镇和农村垃圾分类。各地积极探索实施传统模式投放、智能化投放等方式,金华“两分两类”方法向全国推广,杭州“虎哥”开启再生资源回收新模式。固废基础设施建设方面,各级政府加大投入、建设力度,建成了杭州九峰、宁波明州垃圾焚烧厂等一批重大项目,生活垃圾、一般工业固废、工业污泥、危废等各类固废处置能力有了较大提升。监管体系建设方面,初步构建固废监管分工协作体系,11个设区市建设了危险废物从产生、转移到末端处置利用的全过程信息化监管平台。

  (三)突出执法整治,对违法行为打击力度不断加大。全省各地逐步建立政府、法检联动机制,对固废违法犯罪行为保持严惩高压态势。2016年以来,依法查处固废违法案件1800多件,其中移送公安刑事拘留案件131件,执法力度持续保持全国领先。公安会同环保部门破获嘉兴生活垃圾倾倒长江污染环境案、富阳造纸废渣跨区域非法倾倒系列案、台州翔进公司非法处置医疗废物污染环境案等一批大案要案,有力震慑了犯罪行为。各地持续开展进口固废加工利用行业整治行动,关停近2万家散乱污企业,对保留下来的256家企业进行了规范化监管。杭州海关、宁波海关开展专项行动,查办固废走私等刑事案件56起,将电子废物、废旧轮胎、电机拆解件等“洋垃圾”挡在国门之外。

  (四)突出整改落实,中央环保督察反馈意见整改取得阶段性进展。省委、省政府对中央环保督察反馈意见的整改方案,涉及固废的共有11项任务19个具体问题。从省人大常委会执法检查及设区市人大常委会反馈情况看,各地按照省里部署要求,倒排计划,逐一研究,全力整改,成效较为明显。截至6月底,已完成2项整改任务、8个具体问题。宁波市余姚桶张岙填埋场、象山生活垃圾填埋场已完成整改。温州市瑞安垃圾填埋场渗滤液渗漏问题整改扎实推进。金华乌拉环保垃圾焚烧炉、嘉兴平湖德长环保基本实现稳定达标排放。台州天台、绍兴大坞岙、衢州徐八垅垃圾填埋场超量填埋问题已解决。湖州三天门固废处置中心完成整治。绍兴上虞区花宫渡危废已清理,大银山完成生态修复。

  二、“一法一条例”贯彻实施中存在的主要问题和原因

  从检查情况看,我省固废污染防治“一法一条例”实施和固废污染防治工作仍存在一些薄弱环节、突出问题,需要各地各部门高度重视。

  (一)固废污染防治法律法规宣传教育不到位

  一是固废污染防治法第六条规定,各级人民政府应当加强防治固体废物污染环境的宣传教育,倡导有利于环境保护的生产方式和生活方式。检查发现,一些地方政府对法律法规宣传教育的广度和深度不够,相当数量的基层群众对固废污染防治“一法一条例”不了解、不熟悉。

  二是固废污染防治法第八条、第九条规定,新闻媒体单位应当加强对固体废物污染环境防治工作的宣传和舆论监督;任何单位和个人都有保护环境义务,并有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行检举和控告。检查发现,公民参与固废防治特别是垃圾分类的主观意愿不强,环保、法治、道德意识有待提高。新闻媒体对治废工作的宣传与治水治气相比仍有差距,有关部门对固废污染典型案例曝光不多。

  三是固废污染防治法第十六条规定,产生固体废物的单位和个人,应当采取措施,防止或者减少固体废物对环境的污染。检查发现,部分企业、个人主体责任意识淡薄,始终存有侥幸心理,在利益驱动下不惜铤而走险,甚至有黑色利益链实施有组织的违法倾倒固废行为。前段时间,我省发生多起跨省域、跨区域违法倾倒固废事件,社会影响恶劣。

  (二)固废处置设施瓶颈问题仍然较为突出

  一是规划衔接不够,建设进度不快。省固废污染防治条例第二十条规定,发改、经信、规划、建设、国土资源等有关部门和处置设施所在地人民政府,应当按照各自职责做好固废集中处置设施建设项目的规划布点、项目审批或者核准、项目用地等保障工作。检查发现,固废处置利用设施规划编制处于多头管理境况,危废、生活垃圾、一般工业固废处置利用规划都是单独编制,各地、各部门在制定规划时缺乏相互衔接。一些地方项目推进滞后,嘉兴市计划2017年建成的生活垃圾应急填埋场、医疗废物处置、危废填埋场三个项目,因选址落地难,未能按期开工。金华市日处理2250吨的垃圾焚烧发电项目前期工作较慢,至今未解决用地问题。

  二是能力不匹配,区域不平衡。从全省情况看,大部分地区垃圾处置设施满负荷或超负荷运行,污染物排放超标;一般工业固废处置设施滞后,与生活垃圾性状接近的一般工业固废陷入处置困境。从区域分布看,一些地区固废处置能力存在结构性缺口。杭州市,生活垃圾焚烧飞灰处置能力仍有较大缺口,桐庐、建德等地飞灰处置项目仍需加快进度。宁波市,一般工业固废特别是污泥处置设施运行不稳定,奉化、宁海、象山等地生活垃圾处置设施需加大建设力度。绍兴市,越城、柯桥印染污泥、垃圾焚烧飞灰处置仍有缺口,滨海新城工业企业污泥堆积现象较为严重。湖州市,市本级垃圾产生量远超南太湖垃圾焚烧厂垃圾处理能力,不少垃圾积压滞留。衢州市,生活垃圾处置仍以填埋为主,各填埋场库容吃紧;开化县尚无固废堆放和处置设施。温州市,建筑垃圾利用处置短板明显,2017年建筑渣土同比增加268万方,鹿城区200万方建筑垃圾待处理。台州市,至今无餐厨垃圾、大件垃圾终端处理设施,废盐、医疗废物、飞灰填埋等处置存在结构性缺口。舟山市,一般工业固废处置存在难题,油泥处置能力较为缺乏,处置能力满足“一般固废不出县、危险废物不出市”目标难度较大。

  (三)减量化、资源化体制机制尚未形成

  一是省固废污染防治条例第四条规定,县级以上人民政府应当将固废污染环境防治工作纳入国民经济和社会发展规划,促进固废污染环境防治产业化发展。检查发现,有的地方虽已制定固废污染防治规划,但并未对固废分类、收集、贮存等作出规定,难以有效统筹工业、农业、生活三大领域,和构建不同产业间固废的梯级利用、循环利用体系。

  二是省固废污染防治条例第四条规定,鼓励和支持固废污染环境防治的科学研究和技术开发,促进固废的充分回收和合理利用。检查发现,一些地区对固废处置科技攻关重视不够,对不同固体废物的产生分布、利用处置、污染特性等方面专项研究比较薄弱,特别是对危废处置利用先进技术研发、推广不够,企业采用先进适用技术改造传统产业,从源头减少工业固废产生的压力不够、动力不足。

  三是固废污染防治法第三十三条、省固废污染防治条例第十条规定,企事业单位应当对其产生的工业固废采取优先利用、安全分类存放、依法委托处置的措施。检查发现,部分地方政府和工业园区还没有建立起工业固废源头分类、收集、暂存、转运等一体化的运管体系,存在企业一纸合同委托了事现象,固废收集渠道仍然不顺畅。

  四是固废污染防治法第三十八条规定,县级以上人民政府应当提高生活垃圾的利用率和无害化处置率,促进生活垃圾收集、处置的产业化发展。检查发现,一些地方生活垃圾分类中垃圾集中收集处置的机制尚未健全,存在混装混运现象,对居民生活垃圾分类的积极性影响较大。生活源的可回收垃圾因价值不高,又比较分散,第三方参与不够,没有形成完整的产业化回收利用体系。

  (四)执法监管体系有待进一步完善

  一是固废污染防治法第十条规定,县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固废污染环境防治的监督管理工作。检查发现,各级政府相关部门职责边界还不够明确,权责不够统一,实际工作中部门配合不够、政策协同不足等现象比较明显。对一般工业固废的运输、处置单位监管精细化程度较低,尚未形成固废产生、转移、处置环节的无缝对接。我省发生跨省固废倾倒事件,暴露出固废运输企业、中介机构等中间环节的监管盲点。

  二是不法企业非法处置手段越来越隐蔽,非法处置、倾倒固废现象时有发生,环保、公安、检察等单位调查取证较为困难,同时涉案检测鉴定机构少,费用高,周期长,影响了执法工作效率。

  三是固废污染防治工作力量较为薄弱,相当数量县(市、区)未单独建立固废监管机构,执法监管能力不足,与日益繁重的执法监管任务要求不相匹配。

  (五)固废污染防治激励和约束机制亟待健全

  一是生活垃圾分类“进社区、进家庭、进机关”机制不够扎实,未将居民源头分类投放责任落到实处,分类收集处置机制建设未完全破题。居民垃圾分类参与率、投放准确率较低,制约了分类处理设施的运行效率。一些地方通过积分兑换、奖励等办法鼓励居民分类的政策和措施收效有限,没有达到促使垃圾减量的效果。

  二是省固废污染防治条例第十八条规定,固体废物处置实行污染者付费原则。目前我省还未制定垃圾收费和惩罚机制,缺乏对居民开展生活垃圾分类的约束制度。

  (六)中央环保督察涉及固废领域问题整改有待加快

  从检查情况看,一些地方对中央环保督察涉废领域问题整改工作推进不够有力,进展不够理想。一是部分整改进展缓慢。台州市垃圾处置设施、处置技术跟不上问题依然突出,温岭绿能能源公司焚烧炉无法稳定达标排放,黄岩、三门、仙居等地垃圾焚烧设施建设未有实质性进展。温州乐清市、嘉兴南湖区和平湖市垃圾焚烧飞灰处置清零工作进度滞缓,受限于处置途径,飞灰暂存量不降反升。丽水市餐厨废弃物处置中心、景宁垃圾综合资源化处理项目进展不理想,龙泉市生活垃圾焚烧发电项目难以按时开工。二是部分整改任务按期完成难度较大。对于需年底或明年完成整改的问题,大部分涉及工程改造提升、生态修复等,需要一定的时间量,如遇上突发性事件,有无法按期完成的风险。

  存在上述问题的原因是多方面的,关键是以下三点。一是对固废污染防治工作重视不够。一些地方政府没有像治水治气一样重视固废污染防治工作,治理压力责任逐级递减和“上热中温下冷”、“政热企冷民冷”现象较为明显。有的政府、部门负责人对法律法规认识模糊,习惯用行政手段、运动式方法开展工作,企业、个人对固废污染防治工作缺乏自觉性。二是系统谋划、超前规划不够。一些地方对固废污染防治缺乏系统谋划,没有将其纳入经济社会发展中整体考虑,对设施建设、体制机制建设、生活垃圾分类、工业固废和危废收集处置等未深入分析研究、提前规划,政策缺乏系统性协同性,“头痛医头脚痛医脚”,暴露出许多结构性、体制性问题。三是法律法规罚则刚性不够。“企业守法成本高,违法成本低”问题仍然突出,一方面企业需要投入大量财力防治固废污染才能达到法律法规要求;另一方面现行法律法规有关规定缓刑多、实刑少,罚金数额低,无法有效震慑违法行为主体。

  三、意见和建议

  进一步贯彻实施好固废污染防治“一法一条例”,对于打赢污染防治攻坚战,高质量推进美丽浙江建设,意义重大,任务艰巨。必须坚持法治思维,运用法治方式,扎实深入做好固废污染防治工作,依法推动突出生态环境问题的解决,努力提升人民群众获得感幸福感。

  (一)以习近平生态文明思想为指导推动固废污染防治“一法一条例”贯彻实施

  各级政府要以习近平生态文明思想为科学指引,牢固树立绿色发展理念,围绕固废污染防治“一法一条例”,从生态文明建设和经济社会发展全局出发,以清废行动、净土行动为抓手,协同推进减量化、资源化、无害化,进一步加强各类固废污染治理,着力提升防治工作水平,不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。各级人大常委会要把固废污染防治、生活垃圾分类作为重要领域,建立健全最严格最严密的法律制度,监督法律法规全面有效实施,推动省委打赢污染防治攻坚战决策部署的贯彻落实。

  (二)扎实做好固废污染防治法律法规的普法、立法和执法工作

  一要全面普法。各级政府要按照“谁执法谁普法”原则,加大固废污染防治法律法规宣传教育普及力度,将其纳入中小学教材、干部培训,使普法教育进单位、进学校、进企业、进社区,同时曝光突出环境问题,着力提高各国家机关依法开展固废污染防治工作的能力,增强企业守法意识,引导公众遵守法律法规,自觉践行绿色生活。二要科学立法。各设区市人大及其常委会要针对执法检查中发现的突出问题及原因,在生活垃圾分类领域先于省里进行立法。省人大常委会将在设区市立法的基础上,适时制订生活垃圾分类法规,修改固废污染防治条例。省政府及各设区市政府要大力支持、积极配合,有针对性地做好基础工作。三要严格执法。各监管部门要在法定职责范围内,做到执法必严、违法必究,依法严惩重罚违法犯罪行为。政府各职能部门之间、行政执法与司法部门之间要加强沟通协调,互相提供相关企业和个人违法证据和信息;司法部门要依法行使起诉、审判职责,完善刑罚使用执行制度,进一步增强法律威慑力。

  (三)以中央环保督察问题整改为契机加快固废处置设施建设

  一要确保按时保质完成中央环保督察问题整改。各级政府要按照整改方案要求,大力推进垃圾处理设施建设和提标改造,补齐市、县垃圾填埋场渗滤液处理能力的缺口,加快造纸废渣、焚烧飞灰等处置设施建设,不断增强固废和生活垃圾处置能力,提升固废资源化利用的专业化、精细化水平,确保按期完成整改工作。二要超前布局系统规划建设固废处理设施。对固废处理设施进行统筹规划,提前布局,确保工业固废、危废、医疗废物等处理设施落地,做到处置能力与各类固废产生量相匹配,满足“一般固废不出县、危险废物不出市”目标要求。三要统筹推进生活垃圾处置设施建设。树立垃圾分类终端处置设施先行的理念,按照固废处置设施规划布局,推进垃圾焚烧、餐厨垃圾处置、建筑垃圾资源化利用等相关设施建设。在确定垃圾分类投放模式的基础上,加强居民集聚区垃圾分类投放设施建设,实现垃圾分类处置设施全覆盖。

  (四)加快建立健全固废源头减量和资源回收利用体系

  抓紧制定鼓励绿色包装和可循环使用快递箱的经济政策,通过市场化机制,遏制过度包装和快递外卖一次性包装物的无序增长。将固废回收资源化利用产业作为基础性产业来抓,加快健全生活垃圾、建筑垃圾、废旧汽车等有价工业固废资源回收利用体系,研究出台废旧物质回收行业发展支持措施,实现固废处置产业均衡、健康发展。切实加大固废利用处置技术的科研投入,开展危险废物无害化处置、医疗废物安全处理、可回收固废资源化利用、农村生活垃圾分散处理等领域的技术攻关,加大对固废处置实用新型专利技术的研发推广,提高固废资源回收利用水平。

  (五)着力健全固废污染防治体制机制

  要在省委统一领导下,坚持党委领导、政府主导、企业主体、公众参与,密切配合、协同发力,落实领导干部生态文明建设责任制,督促各级领导干部重视固废污染防治工作,确保各项责任落细落实。进一步厘清环保等各部门职责,积极运用互联网、大数据技术、人工智能等信息化手段,提高执法监管效率,加快构建齐抓共管、高效有力的监管体系。重视解决生态环保基层监管执法人员不足问题,理顺生态环保和监管执法体制机制,使执法能力与执法任务相匹配。综合运用经济、法律以及必要的行政手段,健全约束和激励机制,推动企业履行主体责任。采取在企业产废场所安装视频监控、在运输车辆配备视频记录仪等措施完善工业固废信息化监控系统,健全全过程、闭环式、信息化监管体系。以全面落实企业、居民主体责任为导向,以“最大面覆盖、最小事抓起、最多人参与”为原则,深入研究居民可接受、易操作的生活垃圾分类模式,做实做细生活垃圾、商业垃圾、办公垃圾等各类城市垃圾分类投放的标准和操作规范,引入第三方服务,研究建立居民垃圾分类激励约束机制,督促居民提高生活垃圾分类处置责任意识。

  以上报告,请予审议。








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