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浙江省人大农业与农村委员会关于我省农村承包土地“三权分置”工作情况的调研报告
发布时间:2019-01-23 15:42:00

  根据省人大常委会2018年监督工作安排, 9月份将听取和审议省政府关于我省推进农村承包土地所有权、承包权、经营权分置(以下简称“三权分置”)工作的报告。省人大农委积极做好具体实施工作,5月制订实施方案,6月省人大常委会史济锡副主任和省人大农委专门听取了省农业厅等有关厅局的汇报,7-8月史济锡副主任和农委组成人员分别带队组成三个调研组,分赴杭州、金华和温州等6个设区市、12个县(市、区)开展调研。调研组听取了各地关于“三权分置”工作情况的汇报,深入基层、深入群众,邀请家庭农场、农民专业合作社等农业经营主体和金融机构等参加座谈会,广泛听取建议意见。
  一、总体情况
  农村土地所有权承包权经营权分置并行,是继家庭联产承包责任制后,我国农村土地制度改革的又一重大创新。近年来,我省各级深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,深入实施“八八战略”,全面贯彻落实党的十八大、十九大精神和省委十四次党代会精神,高度重视农村承包土地 “三权分置” 工作,坚持落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,为推进我省现代农业发展和农业供给侧结构性改革发挥了积极作用。
  (一)农村承包土地确权登记颁证工作稳步推进。土地确权登记颁证是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展的重要基础性工作。一是领导重视、顶层谋划。我省在全面开展农村集体土地所有权确权基础上,从2015年部署启动承包地确权工作并成立了省土地确权登记颁证工作协调小组。认真落实中央关于农村承包土地确权登记颁证要求,坚持稳定土地承包关系、保护农民利益,统筹谋划、精心部署,形成了党委政府统一领导、部门密切配合、群众广泛参与的良好工作机制。二是统筹协调、政策支撑。2015年,省农业厅会同财政等有关部门出台《浙江省农业厅等7部门关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》(农经发〔2015〕4号),随后出台了服务采购、权属调查、档案管理、数据库建设、资金管理、综合验收等覆盖全过程的一系列政策文件,指导全省确权登记颁证工作有序推进。三是多元管控,确保质量。各地在确权过程中,坚持“五个统一”(统一登记范围、统一政策标准、统一规程标准、统一技术标准、统一数据管理),严格把好“五关”(测绘单位的资质关、工作地图的精度关、业务技术的培训关、测绘过程的监督关、确权结果的复核关)。省有关部门成立了质量监督检查专家组,并建立了省级土地确权登记颁证月报制度,督促确权工作进度和质量并适时组织抽查评估。目前,全省确权登记颁证工作扎实有序进行中。截止今年7月底,全省22637个行政村已开展确权工作,22601个行政村完成审核公示,完善承包合同661.69万份。
  (二)农村承包土地流转工作有了新进展。我省于上世纪90年代初开始推动土地流转,多年来坚持“依法、自愿、有偿”的原则,创新土地流转机制,规范流转行为,引导农村土地有序流转。到2017年底,全省土地经营权流转面积累计达到1050万亩,流转率为55.4%。一是政策引导,营造良好氛围。我省从1994年就提出“稳制活田”和“三权分离”是实行粮田适度规模经营的一项基本政策。2009年后又相继出台了《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进规模经营的意见》(浙委办〔2009〕37号)、《关于完善农村土地承包制度搞活承包经营权权能的意见》(浙政办发〔2014〕91号)、《关于引导农村土地经营权有序流转促进农业现代化建设的若干意见》(浙委办〔2015〕31号),对承包土地所有权行使、承包权保护和经营权权能等提出了较为具体的要求,较好地指导全省土地流转工作顺利开展。二是规范管理,提升管理能力。2015年8月,省农业厅出台《浙江省农村流转土地经营权登记管理办法》(浙农经发〔2015〕6号),鼓励有条件的地方开展流转土地经营权登记管理,规定了流转土地经营权登记发证的条件、办理流程和登记簿、权证样式等,创新了土地流转合同示范文本制度、流转登记备案制度。三是创建平台,提升公共服务能力。各级积极建立土地流转服务组织,依托公共资源交易中心、土地流转服务网络,建成县乡两级信息互通、交易联动的公益性农村产权交易服务平台,并通过村便民服务中心等延伸覆盖到村,形成了县乡村三级农村土地流转服务体系。出台政策、加大宣传引导流转土地进入流转平台交易,健全交易规则,在信息发布、合同签订、合同鉴证、政策咨询、价格指导、纠纷协调等方面提供服务,进一步规范了流转行为。四是创新方式,探索土地流转新机制。各级创新土地流转方式,目前主要有自主流转、委托流转、股份合作制流转、土地入股保底分红型流转等类型,着力推进整村整组流转、整镇流转,有力促进土地流转流入方开展规模经营。
  (三)承包地权能活化途径有了新的拓展。一是积极推进土地经营权抵押贷款。各地以开展农村承包土地经营权抵押贷款试点为契机,不断健全土地经营权登记和抵押贷款办法,完善价值评估方式,引导金融机构开展土地经营权抵押贷款业务,并鼓励金融机构与融资担保公司、保险公司合作,较好地满足了农业生产经营主体资金需求。目前,全省有4个市、40个县(市、区)出台了流转土地经营权管理与抵押担保办法。截止2017年底,全省累计发放土地流转经营权抵押专项贷款总额32.4亿元。二是鼓励开展土地股份合作。2009年,省农业厅会同省工商局在全国率先制定了《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社暂行办法》,允许农村土地承包经营权作价出资组建农民专业合作社,建立了土地股份合作流转制度。各地鼓励农户以土地经营权入股组建土地股份合作社,探索土地内股外租、作价入股等股份合作形式流转土地,形成了“土地变股权、农户变股东、收益有分红”新模式。三是探索流转土地农民参加养老保险和土地有偿退出机制。义乌、宁波等地探索建立土地经营权流转农民养老保险制度。杭州、嘉兴等地等在有条件的地方探索建立农户土地承包经营权有偿退出机制,绍兴市柯桥区开展了土地承包经营权转让的试点。杭州市专门出台了《关于建立农村“三权”退出机制的指导意见》,就退出程序、受让范围、定价方法等做了规定,为推进农民市民化进程创造了良好条件。
  (四)土地承包纠纷化解和风险防控能力逐步提高。农村土地承包工作关系群众根本利益,是涉及农村社会稳定的重要因素。我省各级认真做好农村土地承包纠纷仲裁工作,化解土地承包经营和土地流转纠纷,从源头上防控风险化解矛盾。一是积极建设农村土地承包纠纷仲裁体系。我省认真贯彻农村土地承包经营纠纷调解仲裁法相关规定,积极建设土地承包纠纷仲裁队伍,不断提高调解和仲裁水平,坚持依法、依规调处纠纷化解矛盾,为保障双方合法权益、维护农村社会和谐稳定发挥积极作用。二是探索建立土地流转风险保障金制度。农业生产周期长、风险大,为减少土地流转租金支付风险,平湖、温岭等12个县(市、区)探索建立土地流转风险保障金制度。土地流转风险保障金由当地政府、流入土地主体、村级集体经济组织按比例承担,实行专项管理、专款专用。三是探索建立土地流转准入审核制度。杭州市等地建立工商资本租赁农地监管和风险防控机制,严格准入门槛,为加强土地流转监管、风险防控发挥了积极作用。
  二、存在的主要问题
  近年来,我省各级致力于农村承包土地“三权”确权、赋权、活权工作,着力培育现代农业经营主体,推进农业规模经营,为现代农业发展持续助力。但是由于农村承包土地工作涉及面广、历史遗留问题多,仍然有一些薄弱环节需要加以关注。
  (一)农村承包土地确权登记颁证扫尾任务依然艰巨。由于一轮、二轮土地承包工作历时已久,原始土地承包档案资料缺失、农户土地调整、土地征用变化等情况,确权登记颁证工作面临着各类历史遗留问题,这些是目前确权登记颁证工作推进的难点、重点,也是影响社会稳定的潜在因素。当前,有些地方农村集体所有权虚化现象突出,村集体经济组织的集体土地所有权如发包、收回集体土地等权利在现实中未能有效体现,影响了确权登记颁证工作进程。在调研中有些地方反映,确权登记工作开展较早,土地承包数据库已递交,但由于省级数据平台未正式投入使用以及变更、登记等方面政策尚未明确,后续给数据库的日常管理和农户承包经营权证的变更带来难度。
  (二)土地流转水平与现代农业发展需求仍有差距。土地流转难度加大,流转价格日益高涨,有的地方土地流转费用达到3600元/年·亩,流出土地易出现“非粮化”、“非农化”,流出土地用途监管难。土地流转价格高,农业经营主体成本高,一旦经营不善容易出现拖欠租金、毁约弃租等情况。目前,农地流转规模效应不明显、流转期限偏短,土地流转水平不高,大多数流转土地期限为五年以下(占55%),流入方不愿投入大量资金开展基础设施建设。农户私下交易、不签订流转合同、协议不规范等现象仍然存在,易产生纠纷影响土地流转关系稳定。农村承包土地流转期限大多以“二轮承包期”为限,剩余经营期在10年以下。二轮土地承包到期后如何延长政策不明确,降低了经营主体的经营预期和资金投入积极性。
  (三)土地经营权权能的发挥还有较大空间。从试点情况看,农村承包土地经营权价值评估较难,经营权抵押贷款推进难度大。缺乏专业的土地经营权价值评估机构、专业资质的评估人员,金融机构对农村承包土地经营权及地上附着物的价值评估难。当前,多由金融机构与质押当事人商定质押价值,评估难、抵押处置难等情况增加了金融机构信贷风险,影响金融机构放贷积极性。土地流转经营权证的抵押贷款利率普遍高于基准利率,贷款期限多为一年期限。
  (四)土地承包管理能力建设与现代农业发展仍不相适应。近年来,随着乡镇管理职能改革,农经管理人员在承担农村土地承包管理工作外,还负责农村“三资”管理、培育新型农业经营主体、发展壮大村集体经济等职责,任务繁重、人员较少。从调研情况看,多数地方为了能按时完成确权登记颁证工作临时抽调人员组建工作组,今后的数据库日常管理和权证变更机制尚未明确。在体系建设上,虽然大多数地方设立了农村土地承包纠纷调解仲裁委,但是仲裁人员兼职多、专职少的现象较为普遍,有的地方也没有成立仲裁庭,乡镇一级是仲裁调解工作发挥作用的重要区域,急需专业有权威的调解仲裁工作人员。
  三、建议意见
  各级要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的十九大精神和省委十四届三次全会精神,按照“‘八八战略’再深化、改革开放再出发”的部署要求,坚持农村土地集体所有制,正确处理好农民和土地的关系,进一步完善农村土地承包 “三权分置”工作,为深入实施乡村振兴战略、推进农业农村改革发展提供坚实保障。
  (一)一以贯之做好农村承包土地确权登记颁证工作。保护农村集体经济组织土地所有权,加快建设农村集体土地所有权确权登记数据库,巩固农村集体土地所有权确权登记颁证成果。要从实际出发,按照“依法依规、尊重历史、属地负责、不留隐患”原则,妥善解决农村承包土地确权登记颁证过程中遇到的问题,努力化解矛盾。重视颁证后的服务工作,加快推进农村承包土地管理信息应用平台建设,建立健全省、市、县三级农村承包土地管理信息系统,实现管理专业化、动态化、信息化,推动农村土地承包确权登记成果共享。
  (二)着力提高土地流转水平和质量。要坚持稳定现有土地承包关系并保持长久不变,严格保护农户承包权,任何组织和个人不得强迫或者限制承包农户流转承包地。继续完善土地经营权流转服务体系,强化土地经营权流转服务中心功能,进一步推进土地经营权流转信息系统和农村产权交易市场建设。鼓励和引导农民通过土地经营权流转服务组织等平台交易,促进流转行为规范化。积极培育新型农业经营主体,引导土地经营权向新型农业经营主体等规模经营主体流转,继续加大对种植粮食等经营主体扶持力度。在保证土地产出持续性,防止土地用途“非农化”、“非粮化”的前提下,大力发展效益农业、规模农业、设施农业,实现土地产出效益最大化。加大土地经营权流转全过程监管,以粮食生产功能区、现代农业园区建设为抓手,加强流转土地用途监管,依法查处毁坏基本农田、改变土地功能等违法行为。严格工商资本准入门槛,加强资质审核,防范土地经营权流转风险。
  (三)不断健全土地经营权权能实现机制。进一步创新土地经营权放活方式,鼓励采取委托流转、股份合作等方式,支持发展以村集体经济组织为主导的土地股份合作社,推进整村整组整畈连片集中长期流转。不断深化农村金融改革创新服务,支持开展土地经营权抵押贷款,逐步推进土地经营权抵押担保、贷款风险保障金工作。规范土地经营权价值评估,探索抵押物处置方式,引导金融机构加大农业信贷支持力度。继续开展土地经营权流转风险保障机制研究,总结推广土地经营权流转风险保障金制度,切实保障农民利益。探索土地经营权流转后农民生活保障制度和土地承包权有偿退出制度建设,促使农民放下后顾之忧,提高流转积极性。继续加强农业政策性保险工作,理顺“共保体”工作体制,进一步扩大农业政策性保险覆盖面和提高保险水平。
  (四)强化农村承包土地管理队伍和能力建设。结合机构改革,建议根据农村承包土地管理工作现实需要,完善基层农村承包土地管理体系,增强管理能力。加强县乡农村承包土地管理力量,实现人员专业化、管理信息化、能力多元化。积极贯彻落实农村土地承包经营纠纷调解仲裁法规定,健全土地承包经营纠纷调解仲裁体系,建立完善“乡村调解、县市仲裁、司法保障”的纠纷调处机制,加强调解、仲裁能力建设,依法有序开展仲裁工作。涉农县(市、区)应当建立农村土地承包仲裁委员会、仲裁庭,强化乡镇、村两级纠纷调解队伍建设。








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