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关于全省推进农村承包土地“三权分置”工作情况的报告
浙江省人民政府副省长 王文序
发布时间:2019-01-23 15:46:00

主任、副主任、秘书长、各位委员:

  实行农村承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”,是继家庭联产承包责任制后农村又一重大改革。省人大常委会对农村承包土地有关工作高度重视,于2006年制定、2009年修订了《浙江省实施〈农村土地承包法〉办法》,2007年修订了《浙江省村经济合作社组织条例》,2015年制定了《浙江省农村集体资产管理条例》,这次又组织开展专题调研,进行专项审议,充分体现了省人大常委会对政府工作支持。现在,我代表省政府汇报全省农村承包土地“三权分置”工作:
  一、全省“三权分置”工作情况
  省委、省政府一直高度重视农村土地承包工作,认真贯彻相关法律法规和政策,不断推进农村承包土地制度创新,并将其作为农村改革的基石加以推进,及时制定相关政策制度,较早提出农村承包土地所有权、承包权、经营权“三权分离”,在全国率先启动农村土地经营权流转工作,扎实开展确权登记颁证,积极探索农村土地经营权权能实现方式。早在上世纪80年代,绍兴等地就陆续诞生了一批种粮大户;上世纪90年代初,省委、省政府提出“稳制活田”和“三权分离”的意见,推进粮田适度规模经营;1998年起我省开展了二轮土地承包与完善;2004年开展了土地承包集中完善工作;根据中央要求,2012年我省开展了农村集体土地所有权的确权登记工作,目前已经基本完成;2015年,全面开展了农村土地承包经营权确权登记颁证工作,探索开展农村土地经营权登记发证与抵押担保试点工作,扩大“三权分置”的效用。
  (一)不断完善“三权分置”的工作体系。省政府切实加强对“三权分置”工作的组织领导,注重顶层设计,运用先进技术手段,不断完善工作体系、制度体系。
  1.健全工作机制。二轮土地承包及完善期间,成立了省领导牵头的工作领导小组,协调各部门合力推进土地承包工作。2009年,省委、省政府分管领导召开会议专题研究土地流转工作,率先出台了设施农用地政策。2015年启动土地承包经营权确权登记颁证工作以来,省里成立了省委副书记为组长、分管副省长为副组长的工作协调小组,省委、省政府先后3次召开全省性会议进行动员部署。各级财政落实资金12.5亿元,培训确权工作人员近31万人,发放宣传资料625万份,省里专门组织质量检查组对全省所有县(市、区)进行检查指导,确保确权颁证工作顺利推进。
  2. 完善政策体系。早在1994年,省委、省政府就出台了《关于发展粮田适度规模经营的决定》,提出“稳制活田”和“三权分离”是实行粮田适度规模经营的一项基本政策。2009年、2014年、2015年省委、省政府又先后出台了《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》《关于完善农村土地承包制度搞活承包经营权权能的意见》《关于引导农村土地经营权有序流转促进农业现代化建设的若干意见》,对农村承包土地所有权行使、承包权保护、经营权权能拓展等方面作了明确规定和部署安排。
  3.建立土地承包信息化管理系统。开发土地承包管理信息系统,按照统一的标准和规范,以县为单位进行数据成果统一汇交和整合集成,达到数据成果有效组织和存储,并建立省级数据库,不断满足农村土地承包经营权确权、登记、颁证、流转、仲裁、统计分析等管理需求。目前,全省共有1059个乡镇的20167个行政村的确权数据已经入库,涉及承包经营农户683.11万户,承包地2315万余块。
  (二)持续稳定“三权分置”的土地承包关系。以稳定农村土地承包关系为主线,不断深化农村土地确权登记颁证工作,夯实“三权分置”基础。
  1.全面开展二轮土地承包。按照中央部署,我省于1998年开展了二轮土地承包,规定二轮土地承包期限为30年,提倡30年内“增人不增地、减人不减地”,到2000年底全省基本完成了二轮土地承包。
  2.依法完善二轮土地承包关系。《农村土地承包法》颁布实施后,我省于2004年集中开展二轮土地承包完善工作,重点解决个别乡村二轮土地承包工作尚未开展,一些地方土地承包权证尚未发放到户、土地调整和流转不规范、土地整理后承包农户权益受损、农嫁女等特殊群体的土地承包经营权不落实等问题。
  3.扎实开展承包地确权登记颁证。根据中央的部署,我省于2015年启动承包地确权工作,重点解决原二轮土地承包中存在的承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。全省统一使用1:2000或优于此比例尺调查工作底图,运用数字化技术手段,提高土地确权的质量。目前,全省实测承包经营耕地面积1674.97万亩,94个有确权任务的县级单位已全面完成测绘成果专项质检,所有县级单位已全部通过省级数据库汇交,998%行政村完成审核公示,完善承包合同签订率为96.8%,土地承包经营权证颁证率为84.7%,实现承包面积、承包合同、登记簿、承包经营权证书“四相符”,进一步完善家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制,为“三权分置”打下了坚实基础。
  (三)深化拓展“三权分置”的土地经营权权能。“三权分置”的核心是放活土地经营权。我省积极创新土地经营权赋权活权内容,不断探索权能实现路径,土地经营权权能不断拓展。
  1.创新土地经营权流转规范管理服务。建立土地流转合同示范文本制度、流转合同登记备案制度。全省93.2%的县(市、区)、93.7%的乡镇(街道)和64.8%的行政村建立了土地流转服务组织,为土地流转提供信息发布、合同签订、合同鉴证、政策咨询、价格指导、纠纷协调等服务。土地承包纠纷仲裁机构实现了所有涉农县全覆盖,有效维护了土地流转双方的合法权益。
  2.加大土地经营权流转支持力度。省委、省政府专门出台文件,规范土地流转行为,引导农户依法自愿有序流转土地。截至2017年底,全省农村土地经营权流转率达到55.4%,比全国高出近20个百分点。今年8月,省委办公厅、省政府办公厅出台了《关于加快完善培育支持新型农业经营主体政策体系的实施意见》,为新型经营主体有序扩大土地经营权流转提供了新支持。不少地方还对土地经营权流转、规模经营给予直接补贴,慈溪、平湖、温岭等12个县(市、区)建立了土地流转风险保障金制度,义乌、宁波等地先后探索建立了土地经营权流转农民养老保险制度。
  3.有效拓展土地经营权入股与抵押担保权能。我省于2009年在全国率先制定了《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》,允许农村土地承包经营权作价出资组建农民专业合作社。2014年,经省政府同意,省农业厅、人行杭州中心支行联合出台《关于开展农村土地经营权抵押贷款工作的意见》,明确支持流转土地经营权抵押担保试点,并就土地经营权抵押担保条件、流程等作出规定。目前,全省共有4个市、40个县(市、区)出台专门的流转土地经营权管理与抵押担保办法,其中慈溪市、德清县、长兴县、嘉善县、海盐县、嵊州市、衢州市衢江区、温岭市、龙泉市、缙云县等10个县(市、区)是经全国人大批准的试点县。截至2017年底,全省累计实现农村土地经营权抵押贷款金额32.4亿元。
  二、存在的主要问题
  虽然我省农村承包土地“三权分置”工作取得了明显成效,但也存在一些问题:
  (一)集体土地所有权功能发挥不充分。村集体在土地承包、流转中的组织、监管等功能发挥不充分,特别是在土地用途管理、土地流转组织上,部分地方村集体对已有制度的落实缺乏积极性、主动性,工作制度还不够健全。
  (二)农村土地经营权权能支撑乏力。土地经营权价值评估、抵押处置等仍缺乏制度保障,束缚了土地经营权权能的实现。经全国人大批准的土地经营权抵押担保试点面不宽,还不能满足农业规模经营主体的需求。
  (三)农村土地经营权流转不够规范。一些地方在土地经营权流转中存在口头流转、强制流转、“流而不用”、流转土地出现“非粮化”“非农化”等现象,土地流转市场化程度有待提高。个别县(市、区)土地承包经营权证颁证进度偏慢,个别地方还存在调整承包地不规范的现象。
  三、下一步打算
  下一步,我们将深入贯彻党的十九大精神,围绕乡村振兴战略实施,以此次省人大专项监督为契机,在坚持农村土地集体所有的基础上,努力化解存在的问题和障碍,进一步完善农村承包土地“三权分置”工作。
  (一)研究完善承包土地“三权分置”政策意见。结合前期省人大监督检查中各地反映的情况,根据此次省人大常委会的审议意见进行修改完善后,省委办公厅、省政府办公厅将出台《关于农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》,目前文件已经发文立项。同时,选择部分二轮土地承包到期较早的县(市、区),开展到期后再延长30年的探索研究工作。
  (二)全面完成土地确权登记颁证工作。在今年全面完成确权登记颁证工作的基础上,完善确权数据库和信息化管理系统,以县级确权登记颁证数据库为基础,加快建成全省互联互通的农村土地承包信息管理应用平台,切实加强农村承包地日常管理。建立健全确权登记颁证信息共享和成果运用机制,积极推进确权登记颁证成果在农业补贴、征地补偿、抵押担保、土地流转、互换并地等方面的应用,巩固农村土地改革成果,有效激发农村生产要素活力,从而为深化农村改革打下坚实基础。
  (三)严格土地用途管制。坚决落实最严格的耕地保护制度,加强粮食生产功能区建设和管护,采取多种举措引导农民种粮,确保粮食生产功能区每年种植一季以上粮食作物,遏制“非粮化”。根据中央领导重要指示批示精神,以及国家有关部委的部署,规范设施农业项目用地管理,确保农地姓农。
  (四)不断健全农村土地经营权权能实现机制。探索建立土地经营权交易规则,强化土地流转服务中心功能,总结推广土地流转风险保障金制度,进一步规范土地经营权流转行为。鼓励采取委托流转、股份合作等方式,支持发展以村集体经济组织为主导的土地股份合作社,推进整村整组整畈连片集中长期流转。积极推动开展流转土地经营权登记颁证工作。总结推广土地经营权抵押担保试点经验,不断扩大试点范围,有效探索土地经营权权能实现路径。
  以上报告,请予审议。








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