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关于《杭州市城市轨道交通管理条例》的说明
杭州市人大常委会
发布时间:2019-01-23 16:51:00

省人大常委会:

  《杭州市城市轨道交通管理条例》(以下简称条例)已于2018年10月30日经杭州市第十三届人大常委会第十四次会议审议通过。根据立法法和地方组织法的有关规定,现报请省人大常委会审议批准,并就条例制定的有关情况作一说明。

  一、条例制定的必要性和经过

  城市轨道交通是优化城市布局、增强城市功能的综合性基础设施工程,是城市公共交通系统的骨干,在提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、改善城市环境方面具有十分重要的作用。我市城市轨道交通当前已进入大建设大发展时期,根据规划,到2022年亚运会前将建成总长达516公里的城市轨道交通网络,覆盖全市各城区并延伸至周边城市,相应地城市轨道交通建设运营管理也将面临着更大的挑战。

  目前国家尚未制定城市轨道交通方面的法律、行政法规。国务院办公厅《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》(国办发〔2018〕13号)明确要求各地加强城市轨道交通立法工作,根据实际需要及时制定、修订城市轨道交通法规规章。杭州市人民政府分别于2007年、2012年出台了《杭州市地铁建设管理暂行办法》《杭州市城市轨道交通运营管理办法》等两部地方政府规章,对城市轨道交通的建设、运营发挥了积极作用,但是由于立法权限限制,两部规章已不能满足城市轨道交通规划建设、综合开发、运营管理等方面的需要。因此,为了促进我市城市轨道交通持续健康发展,制定条例是必要的。

  条例是市人大常委会2018年立法计划正式项目。2018年8月市第十三届人大常委会第十三次会议对《杭州市城市轨道交通管理条例(草案)》(以下简称条例草案)进行了第一次审议。会后,市人大法制委员会开展了大量的立法调研工作:将条例草案送市人大代表,各区、县(市)人大常委会,立法基层联系点,省人大常委会法工委,市委办公厅法治工作机构和市人大常委会立法咨询委员会征求意见;通过杭州人大网和微信公众号公开向社会征求意见,并听取了部分市政协委员的意见。另外,法制委员会还组织召开专家论证会,就保护区管理的若干技术问题进行论证,召集有关部门和单位多次专题研究。在此基础上,法制委员会对条例草案进行统一审议,形成条例草案修改稿。条例草案修改稿由市人大常委会党组按照有关规定报送市委审定后,由市人大常委会主任会议提请市第十三届人大常委会第十四次会议审议通过。

  二、条例的主要内容

  条例包括总则、规划和建设、保护区管理、运营管理、安全生产和应急管理、法律责任、附则等共七章六十七条。

  (一)关于管理体制。国务院办公厅《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》提出:“城市人民政府按照属地管理原则,对辖区内城市轨道交通安全运行负总责,建立衔接高效、运行顺畅的管理体制和运行机制,统筹协调相关方面共同做好安全运行管理工作。”按照这一要求,条例确定了市人民政府统一领导、主管部门负责、沿线的区、县(市)人民政府和有关部门协作配合的城市轨道交通管理体制:一是明确了市人民政府对城市轨道交通的统一领导职责,统筹协调城市轨道交通规划、建设、运营及管理活动中的重大事项,负责城市轨道交通建设、运营突发事件应对工作。二是明确了主要管理部门的职责,由城乡规划、建设、交通运输主管部门分别负责城市轨道交通的规划管理、建设管理、运营管理,由建设、城市管理主管部门分别承担建设期、运营期保护区监管职责。三是明确了城市轨道交通沿线的区、县(市)人民政府和其他有关部门的协作配合职责。

  (二)关于授权城市轨道交通运营企业执法。城市轨道交通具有线路长、设施多、管理难度大、设施保护和秩序维护时效性强等特点。基于城市轨道交通的管理特殊性,为有效维持运营秩序,条例借鉴外地经验,授权城市轨道交通运营企业对日常管理中常见的影响公共秩序、环境卫生的违法行为实施行政处罚。为了保障规范执法,条例同时规定执法人员应当按照有关规定取得执法证件。

  (三)关于规划与建设。为推进城市轨道交通可持续发展,保障城市轨道交通建设的顺利进行,条例主要从以下几个方面进行了规范:一是规定了城市轨道交通规划与其他规划、城市轨道交通与其他交通方式之间的衔接要求。二是确定土地综合开发利用原则,以实现土地资源的集约使用,同时为城市轨道交通建设运营带来经济收益,缓解因城市轨道交通建设和运营投资大、回报周期长,单纯依靠运营收入收回建设和运营成本难的问题。三是为了保障城市轨道交通优先发展,依据《中华人民共和国物权法》等法律、法规的规定和城市轨道交通建设的实际需要,明确相关单位支持城市轨道交通建设的义务。四是对城市轨道交通建设现场管理的重要问题作出规定,在确保城市轨道交通建设质量安全的同时,也强调对相邻建筑及周边环境的保护。

  (四)关于保护区管理。城市轨道交通投资巨大,建设和运营直接关系到人民群众的生命财产安全,为了保障城市轨道交通主体结构和相关设施的安全,有必要在城市轨道交通沿线设置保护区进行适当保护。因此,条例从以下方面进行规范:一是设立保护区,包括特别保护区和控制保护区,其具体范围按照浙江省建设厅发布的浙江省工程建设地方标准《城市轨道交通结构安全保护技术规程(DB33/T1139-2017)》的要求确定。二是明确保护区内作业要求,作业活动需要许可的,行政机关在作出许可决定前应当征求城市轨道交通建设或者运营单位意见;不需要许可的,作业单位和个人在作业前应当征求城市轨道交通建设或者运营单位意见;作业单位应当编制城市轨道交通安全防护方案,并按照安全防护方案作业,对城市轨道交通安全有较大影响的,还应当由专业机构对作业影响区域进行动态监测。三是建立保护区巡查制度,明确城市轨道交通建设单位、运营单位负责保护区的日常巡查,沿线的区、县(市)人民政府负责组织定期巡查。四是明确保护区监管部门,由建设、城市管理主管部门分别负责建设期、运营期保护区的监管工作。

  (五)关于运营管理。条例从运营服务、乘客行为规范、服务质量监督和投诉处理等方面作出明确要求:一是要求运营单位应当根据运营服务规范向乘客提供服务,提供及时、准确、便捷的运营信息,合理配置便民设施。二是规定乘客应当自觉遵守乘客守则、持有效票证乘车、配合接受安检,并规定了禁止携带的物品。三是规定市交通运输主管部门应当加强城市轨道交通运营服务监督,建立投诉受理制度,定期组织运营服务质量考核。

  (六)关于安全生产和应急管理。坚持安全第一,将安全要求贯穿始终。一是明确规划设计环节的安全要求,规定城市轨道交通公共安全方面的设施设备和场地、用房与城市轨道交通工程同步规划、同步设计、同步施工、同步验收、同步投入使用。二是明确安全责任主体,即城市轨道交通建设单位、运营单位是城市轨道交通建设、运营的安全责任主体,依法做好安全生产工作。三是明确安全管理责任,规定运营单位应当对从业人员开展培训考核,建立安全风险分级管控和隐患排查机制,定期对城市轨道交通设施进行安全检查;市交通运输主管部门应当定期开展运营安全评价;市建设、交通运输、城市管理、公安、安全生产、应急管理等部门应当将城市轨道交通建设、运营纳入重点指导、监督和检查范围。四是明确突发事件应对措施,对突发事件应急预案制定、应急救援队伍和物资配备、应急培训演练以及应急处置、客流高峰和突发事件应对等事项作了明确规定。

  《杭州市城市轨道交通管理条例》和以上说明,请予审议。








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