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关于《绍兴古城保护利用条例》的说明
绍兴市人大常委会
发布时间:2019-01-23 16:26:00

省人大常委会:
  《绍兴古城保护利用条例》(以下简称条例),已于2018年8月29日经绍兴市第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过。根据《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定,现提请省人大常委会审议批准,并就条例制定的有关情况作一说明。
  一、条例制定的必要性
  绍兴是一座具有2500多年建城历史的城市,历史文化底蕴深厚,是国务院首批公布的24个历史文化名城之一。绍兴古城是历史文化名城的核心区域,现有各级文保单位和文保点88处,展现出“三山万户巷盘曲,百桥千街水纵横”的江南水乡风光。当前,绍兴正在实施“双城”战略,开发建设新城的同时,加强对古城的保护和利用,加快古城内产业结构的转型升级,持续深入挖掘古城旅游资源,实现古城管理的科学化、规范化。这迫切需要通过地方立法的方式将已有的经验做法予以提升固化,破解历史文化传承与城市发展间的矛盾。
  二、条例制定的过程
  根据《绍兴市人大常委会2018年立法计划》要求,市政府常务会议第23次会议讨论通过条例草案,于4月初正式提请市人大常委会审议。4月26日至27日,市八届人大常委会第十三次会议对条例草案进行了初次审议。会后,根据审议意见,法工委会同有关单位对条例草案进行修改,形成征求意见稿,分别送省人大常委会法工委、市政协、市级各部门、各区、县(市)党委和人大常委会等单位和市四套班子领导、市人大常委会组成人员、各级人大代表等征求意见,委托越城区人大常委会直接面向古城内各社区和部分群众征求意见,通过绍兴市人大门户网站公开向社会征求意见,还委托浙江大学地方立法研究中心对条例草案开展了合法性评估论证。同时,由常委会领导带队赴越城区开展实地调研征求意见,并召开部门座谈会、专家论证会和基层座谈会分别听取相关部门、专家、基层站所、群众性自治组织和群众代表的意见建议。据统计,市人大常委会共召开各类座谈会和论证会15场次,参加座谈会和论证会人数350余人次,向有关单位、各级领导和市人大代表发放书面征求意见函500余份,向群众直接发放意见征集表1000份,共征集到各类意见建议1100余条。
  条例草案相对成熟后,市人大常委会分管主任带队两次赴省人大常委会向分管主任和法工委进行专题汇报。省人大常委会法工委组织相关处室和省级有关部门对条例草案进行了讨论研究,并提出了很好的修改意见。市委马卫光书记专题听取市人大常委会领导关于条例草案修改情况的汇报,并对条例草案的修改和完善提出了指导性意见。市政府盛阅春市长对条例草案也提出了修改意见。市政协也积极开展立法协商,向市人大常委会反馈了书面意见。8月2日,市人大常委会党组会议和主任会议进行了讨论,决定将条例草案修改稿报送市委审议。8月10日,市委常委会对条例草案修改稿进行了研究,认为条例草案修改稿定位精准、思路清晰、方向明确、内容扎实、措施得当,较好贯彻了市委关于唱好双城计的决策,为古城保护利用工作提供了法制保障,原则同意条例草案修改稿。8月13日,法制委员会召开全体会议对条例草案修改稿进行了统一审议,形成了条例草案修改稿,提请市八届人大常委会第十五次次会议审议,全票表决通过。
  三、条例的主要内容
  条例共七章四十八条,针对绍兴古城特点特色、保护利用现实需求和存在的主要问题,立足古城整体、物态、活化保护利用思路,依据国家和省历史文化名城保护法律法规,依法界定与文物保护等法律法规间的关系,总结提炼绍兴历史文化名城保护规划要素和实践经验、教训,积极参考和吸纳外地立法例与保护措施,来具体布局结构、设计制度、安排条文,力争为做好古城保护利用工作提供有力的法制保障。主要内容包括:
  (一)明确古城保护利用对象和基本原则。一是明确古城保护利用对象。条例明确绍兴古城是指越王勾践建城以来各个时期不断演进形成的历史城区,其范围为绍兴市越城区环城河外侧河沿以内的区域。条例总结“体-面-线-点”的保护工作实践,梳理了古城六个方面的保护对象,体主要是指古城格局和风貌,面是指越子城等历史文化街区和历史地段,线是指山体、河道水系,点是指历史建筑、传统民居、遗址遗迹、纪念性设施等。对已有高阶位法律法规规定的文物保护等内容,规定依据这些法律法规执行。(第二条、第三条)二是明确古城保护利用基本原则。古城保护利用应当坚持保护优先、科学规划、合理利用、严格管理的原则。(第四条)
  (二)规定市政府和越城区政府工作职责。为理顺古城保护利用体制,减少机构叠加影响,在不改变市政府法定主体地位前提下,条例强化了越城区政府在古城保护利用中的组织实施职能和责任。一是规定市人民政府负责古城保护利用与监督管理工作,将古城保护利用纳入国民经济和社会发展规划。越城区人民政府依据本条例规定履行古城保护利用相关职责。市人民政府应当按照以块为主、条块结合的原则,依法编制市、越城区人民政府以及市有关行政主管部门有关古城保护利用的权力清单和责任清单并向社会公布。(第五条)二是明确市历史文化名城保护委员会在古城保护利用工作中七个方面职责,同时规定该保护委员会在古城保护利用中的具体工作由越城区人民政府承担。(第六条)三是规定市人民政府应当统筹古城保护利用所需资金,需财政预算安排部分由市人民政府和越城区人民政府根据职责安排。(第九条)
  (三)强化古城保护利用工作基础。一是规定市政府设立古城保护利用专家咨询委员会,明确编制古城保护相关规划和保护名录、实施改造利用等重大事项应当听取专家咨询委员会意见或者委托其进行评估论证。二是规定绍兴建城2500周年纪念大会的日期即7月15日为每年的绍兴古城保护日。三是条例还对培育和引进与古城保护利用相关的专业组织和专业人才、建立古城保护利用信息管理系统、开展古城保护宣传教育活动等作出了规定。(第七条、第八条、第十条至第十二条)
  (四)明确古城总体设计和各类规划编制要求。一是规定市政府应当根据根据城市总体规划和历史文化名城保护规划,制定古城保护利用总体设计方案。同时明确市政府应当自历史文化街区批准公布之日起一年内组织编制保护规划,经市人大常委会审议后报省政府审批。二是规定市规划行政主管部门编制城市控制性详细规划时,应当明确历史地段的建设用地性质、使用强度和空间环境等要求。三是条例对编制古城道路交通、公用设施、消防安全等各类专项规划以及相关规划相衔接问题作了规定。(第十三条、第十四条)
  (五)建立保护名录制度及相关配套制度。一是建立保护名录制度。为盘清家底,实行有效保护,规定市人民政府应当建立古城保护对象名录制度。保护名录包括国务院、省和市人民政府已依法批准公布的保护对象以及依照本条例新列入的保护对象。同时,规定了保护名录编制部门、保护标志设置以及编制程序。(第十五条)二是建立预先保护制度。任何单位和个人发现古城范围内有保护价值的对象,可以向越城区政府建议列入保护名录。在收到列入保护对象的建议后,越城区政府应当组织区文物等部门及时进行勘验并在七日内提出处理意见。可能具有保护价值的,应当采取预先保护措施、在七日内组织进行评审论证以及最终处理要求。(第十六条)三是明确历史文化街区申报职责。针对当前我市八大历史街区只有书圣故里依照法定程序进行了申报和认定,其他七个均没有履行完毕申报程序的实际情况,条例特别规定越城区政府应当提出申报建议方案,由市政府报省政府审批。(第十七条)
  (六)落实保护要求与措施。一是明确古城保护以整体保护为原则。明确绍兴古城传统格局和历史风貌的基本特征为“水陆并行、河街相邻、三山万户”和“百桥千巷、粉墙黛瓦、名人故里”,实行山、水、城整体保护。统筹古城与外围区域建设,规定建设控制地带和环境协调区制度,具体范围由市人民政府在历史文化名城保护规划中确定并予以公布。为避免建设活动给古城带来破坏,明确五个方面的禁止行为,为古城内建设活动划定红线。对古城范围内现存不符合城市天际线、传统格局、历史风貌要求的建(构)筑物,规定根据古城保护相关规划逐步依法实施降层、改造或者拆除措施,并对所有权人或者经营者依法予以补偿。(第十八条至第二十条)
  二是对历史文化街区和历史地段、山体水系、传统民居提出针对性的保护要求。对历史文化街区和历史地段实施分级保护,在其核心保护范围内,不得进行新建、扩建活动,但是新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施除外;同时,对在建设控制地带、环境协调区进行建设活动的要求作出了规定,明确越城区政府应当完善街巷、步道、桥梁等市政设施推进各历史文化街区之间联系。对山体、水系进行保护,除依法批准的基础设施和公共服务设施建设外,不得在府山、塔山、蕺山等山体范围内进行与古城保护无关的生产和开发活动。保护绍兴水城风貌,逐步修复贯通古城内历史主干河道,保持和恢复传统河道水巷格局。对传统民居规定保护措施,集中成片为主的传统民居是古城特有的元素,处理好其与历史建筑的关系,实行科学合理保护是本条例重要内容之一。为防止对应该列入历史建筑的传统民居的损害,规定对符合历史建筑认定标准的建(构)筑物,市人民政府应当依法确定为历史建筑并向社会公布。明确传统民居定义及相关认定要求,规定建国前建成的体现绍兴传统建造技艺、反映绍兴传统风貌的民用建筑物,未确定为文物保护单位、文物保护点或者历史建筑的,越城区人民政府可以依照本条例第十五条第二款规定的程序,并在征求相关利害关系人意见后报市人民政府批准为传统民居,列入保护名录。规定传统民居保护责任人、保护责任和修缮费用负担等事项,规定市规划部门应当制定形制导则和图集,作为修缮的基本依据。规定古城内建设活动应当尽可能避开传统民居,对符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公共利益情形,必须迁移异地保护或者拆除的,依照国有土地上房屋征收与补偿有关法律法规执行。(第二十一条至第二十八条)
  三是对地下文物、古城人口密度、交通路网结构、公用设施、消防设施等事项做出规定。关于地下文物保护,规定古城范围内国有建设用地使用权出让或划拨前,由土地行政主管部门负责通知越城区文物行政主管部门对该地块地下文物埋藏情况进行勘查。关于古城人口密度,规定通过提升古城周边区域的居住、教育、科研、文化、卫生、体育等公共服务功能,疏解和合理控制古城人口密度。关于古城交通问题,作出公共交通优先、倡导慢行交通、历史文化街区核心范围内以步行为主等规定。对古城内的供水、排水、排污、燃气等地下管网和电力、通讯、有线电视等线网设施新建、改造,规定其应当与道路改造统一规划、同步实施、入地埋设。对广场、人行道、传统街巷的地面铺装,各类公用设施和户外设施,规定其外形、色彩等应当符合古城风貌要求。针对历史文化街区核心范围内因客观原因无法按照规范要求设置或者改善消防设施的,规定由越城区政府会同相关部门制定相应的保障方案、落实专项措施予以解决。(第二十九条至第三十二条)
  (七)推动合理利用。一是坚持在“保护中利用、在利用中保护”,创造性地做好结合文章的要求。根据古城用于发展文化、商贸、旅游的总体定位以及历史文化街区和历史地段、历史建筑和传统民居的不同特点,对其利用做出不同规定。明确市政府应当统筹规划古城的合理利用,有序推进古城功能有机更新,通过制定古城产业引导、控制和禁止目录、业态调整以及土地用途调整推动古城文化、商贸、旅游发展。关于历史文化街区和历史地段,规定由越城区政府按照业态特色化、差异化要求提出改造利用方案,经评审、公示报市人民政府批准组织实施。关于历史建筑,规定在不改变主体结构、外观以及不危害其安全的前提下结合其自身特点进行保护性利用。关于传统民居,鼓励利用从事与古城保护相适应的经营活动。(第三十三条至第三十六条) 二是明确在古城内鼓励发展的产业活动,围绕文化旅游产业列了七个方面内容。(第三十七条)三是明确市政府可以制定具体措施鼓励租住在公有房屋的居民申请腾退和交回公房使用权。同时明确古城保护利用工作应当引入社会力量和资本。(第三十八条)
  (八)强化监督检查。分别从人大监督、市政府定期检查评估、政府及部门日常监督、加强数字信息技术应用等方面明确了要求,力求形成监督检查合力。一是市和越城区人大常委会应当通过组织执法检查、听取和审议专项工作报告等方式加强监督检查。越城区政府应当每年向本级人大报告古城保护利用工作情况。二是市政府在届期内应当至少组织一次检查与评估,检查与评估情况应当向市人民代表大会常务委员会提出专项报告。三是市政府应当加强对越城区政府和市级有关部门古城保护利用工作的监督检查。市有关行政主管部门加强对古城保护利用工作的日常监督指导。越城区政府应当加强对所属部门和街道古城保护利用工作的监督检查。四是越城区政府应当积极利用数字信息技术加强对各类保护对象的监测,切实加强古城保护。(第三十九条至第四十二条)
  (九)关于法律责任。一是上位法已经设定法律责任的,使用转致条款。(第四十三条)二是上位法没有设定法律责任或者设定不完整、不具体的,条例创制了行政责任和罚则。规定对市人民政府相关部门、越城区人民政府及有关部门及其工作人员有不组织编制或者不按照法定要求编制、修改、公布古城保护相关规划等六种行为之一的,由有权机关依法处置。(第四十四条)规定对擅自设置、移动、遮挡、涂改或者损毁由越城区人民政府依法设置的保护标志,未履行预先保护义务造成有保护价值的对象毁损,擅自拆卸、转让传统民居的构件,未按照传统民居形制导则和图集进行修缮、翻建、改建或者扩建等行为,设定了责令采取补救措施和相应幅度罚款的法律责任。(第四十五条至第四十七条)
  以上说明和《绍兴古城保护利用条例》,请予审议。








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