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浙江省人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告
发布时间:2019-01-23 14:59:00

省人大常委会:

  规范性文件备案审查是宪法法律赋予省人大常委会的重要职权,是中国特色的宪法监督制度,是保证中央令行禁止,维护宪法法律权威,维护国家法制统一的重要制度安排。2018年,法制工作委员会在省人大常委会的领导下,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真贯彻落实党中央、全国人大常委会和省委关于加强宪法监督实施的决策部署,积极推进备案审查工作。现将2018年开展备案审查工作的情况报告如下,请予审议。

  一、开展备案、审查、纠正工作的情况

  (一)关于“有件必备”

  根据立法法、监督法等法律法规规定,省人民政府规章,省人民政府的决定、命令及其办公厅的规范性文件、设区的市人大及其常委会的决议、决定,设区的市人民政府规章等,应当自公布之日起三十日内报省人大常委会备案。同时,我省制定和批准的地方性法规、自治条例和单行条例,应当在公布后三十日内向全国人大常委会和国务院报送备案。

  1、加强督促报备工作。法制工作委员会加强与各规范性文件制定机关的工作联系,通过每季一次的督促报备工作和每年一次的备案文件目录核对工作,督促制定机关依法、及时做好报送备案工作。2018年(截止11月30日,下同),接收各个制定机关报送备案的规范性文件共106件,其中省政府规章12件,省政府及其办公厅的规范性文件42件,省有关部门的法规配套规范性文件1件,设区的市人大及其常委会的决议、决定39件,设区的市政府规章13件。退回不符合报备要求的规范性文件1件。

  2、做好报送备案工作。法制工作委员会严格按照全国人大常委会、国务院的备案工作要求,会同办公厅认真做好报备法规和相关立法文件的纸质文本、电子文本、公报文本、扫描文本等报送备案工作。2018年,共向全国人大常委会、国务院报送备案地方性法规36件,其中省地方性法规6件,设区的市地方性法规30件,共246个电子文档,报送备案的文件全部通过全国人大常委会、国务院审核接收。

  3、组织全省报备工作“回头看”。今年3月,根据全国人大常委会办公厅和法制工作委员会的文件要求,在认真做好省本级地方性法规报备工作自查的基础上,下发《关于组织开展法规报备工作“回头看”的通知》,组织各设区的市和景宁自治县人大常委会围绕建立健全法规报备工作机制、执行报备文件格式要求、执行其他报备工作要求以及备案审查系统使用维护等方面要求,认真开展自查自纠,共同做好地方性法规电子报备工作。

  (二)关于“有备必审”

  根据立法法、监督法等法律法规规定,省人大有关专门委员会和常委会工作机构可以依职权,对报送备案的规范性文件进行主动审查。同时,根据公民、法人和其他组织提出的审查建议,对规范性文件进行被动审查。

  1、主动审查全覆盖。法制工作委员会按照职责分工,将所有备案的规范性文件分送有关专门(工作)委员会进行主动审查,其中属于政府规章的,法制工作委员会同步进行主动审查。2018年,法制工作委员会主动审查政府规章及其他规范性文件55件,内务司法(工作)委员会主动审查11件,财经委员会、预算审查工作委员会主动审查27件,教育科技文化卫生(工作)委员会主动审查12件,农业与农村(工作)委员会主动审查7件,环境与资源保护(工作)委员会主动审查18件,民族与华侨委员会、外事工作委员会主动审查2件,代表与选举任免工作委员会主动审查7件。

  2、组织重点审查。在全面审查的基础上,法制工作委员会结合常委会监督工作计划,抓住关系改革发展稳定大局、广大人民群众切身利益、社会普遍关注的热点问题,选择《浙江省取水许可和水资源管理办法》《浙江省餐厨垃圾管理办法》《杭州市电梯安全管理办法》《舟山市规范性文件备案审查办法》等6件规范性文件进行重点审查。

  3、认真办理审查建议。2018年,共收到审查建议4件,其中全国人大常委会法制工作委员会转来3件,公民提出1件,涉及《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》《浙江省土地利用总体规划条例》《杭州市道路交通安全管理条例》及省高级人民法院《关于部分罪名定罪量刑情节及数额标准的意见》等。法制工作委员会对审查建议逐一进行了研究处理,做好审查建议答复和汇报沟通工作。

  (三)关于“有错必纠”

  根据立法法、监督法等法律法规规定,省人大常委会对审查发现存在不适当问题的规范性文件,应当督促制定机关纠正。制定机关不予纠正的,应当依法予以撤销。

  2018年,法制工作委员会经过审查研究,发现《杭州市电梯安全管理办法》存在超越规章立法权限增加电梯制造单位义务,个别条款规定以及法律责任设置与上位法不一致等合法性问题。经过与制定机关沟通和专家论证,向杭州市人大常委会发出公函,要求督促制定机关纠正。杭州市人大常委会复函,已经督促制定机关停止实施存在合法性问题的条款,并将电梯安全管理条例的立法列入2019年立法计划。

  此外,法制工作委员会经过审查研究,发现《舟山市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》存在备案范围表述不规范的问题,发出公函,提请制定机关注意。

  二、加强备案审查制度和能力建设的情况

  (一)健全审查建议反馈工作制度

  近年来,人民群众对备案审查工作关注度越来越高,收到的审查建议逐年增多。为了健全审查建议研究处理和反馈工作机制,完善备案审查工作制度,今年1月,制定了《备案审查建议反馈工作办法(试行)》,对审查建议的接收登记与移交、审查研究、处理与反馈等作出规定。

  (二)实现与全国人大备案审查信息平台互联互通

  去年年底以来,全国人大常委会办公厅和法制工作委员会两次发文,要求各省加快备案审查信息化建设。今年8月,全国人大常委会法制工作委员会在广州召开备案审查信息平台现场推进会,要求各省在今年年底前实现与全国人大备案审查信息平台互联互通。我省作为全国最早建设备案审查信息系统并实现全省覆盖的省份,在广州会议上对备案审查信息平台建设使用情况作了演示汇报。会后,法制工作委员会会同办公厅多次就平台对接工作进行研究部署,协调信息中心组成专门工作班子,按照标准、网络、内容、数据“四统一”要求,对照梳理我省备案审查系统需要改进的问题,加班加点突击推进信息平台对接工作,于 9月底实现与全国人大备案审查信息平台的对接,保证我省备案审查信息化工作继续走在全国前列。

  (三)建立向常委会报告备案审查工作制度

  备案审查是常委会的重要监督职权,建立法制工作机构向常委会报告备案审查工作制度,有利于突出常委会的监督主体地位,更好地加强和改进备案审查工作。今年1月,法制工作委员会系统总结过去5年备案审查工作情况,首次向常委会提出备案审查工作报告,并将备案审查工作报告印发人民代表大会。将备案审查工作报告印发人民代表大会在全国是首创,全国人大常委会法制工作委员会给予了高度肯定。

  (四)做好备案审查衔接联动工作

  对省委办公厅转送征求意见的《绍兴市关于加强专职社区工作者队伍建设的实施意见》,原省政府法制办转送征求意见的《浙江省蚕种生产经营许可证管理办法》《关于进一步加强浙江省重点建设工程招投标监管的若干规定》《宁波市市区城市河道管理办法》等7件规范性文件进行了合法性审查,反馈了审查研究意见。还通过通报年度工作、相互派员参加备案审查工作会议和培训班等形式开展备案审查工作联动,形成了比较顺畅的衔接工作机制。

  (五)加强备案审查工作指导

  在省委召开的全省立法工作会议、省人大常委会召开的全省人大立法工作座谈会等会议上,对全省备案审查工作作出部署,提出要求。邀请全国人大常委会法工委领导作推进新时代备案审查工作专题讲座。将备案审查工作纳入全省各级“法治政府”评价考核内容,进行年度评价考核。对全省备案审查工作情况进行动态统计和通报。在《浙江人大》刊物上组织专题报道,介绍金华市、淳安县等6个市县区备案审查工作经验和做法。还通过编发6期法制工作简报、派员参加备案审查工作会议、指导制定备案审查工作程序、指导具体规范性文件审查、回答询问、建立微信工作群等方式,加强对市县区备案审查工作的指导,推动全省备案审查工作深入开展。

  三、关于规范性文件备案审查研究工作

  (一)开展备案审查案例研究

  今年上半年,法制工作委员会对全国人大常委会、省人大常委会和市县区人大常委会的备案审查案例进行了收集和整理,研究选编了6个省本级典型案例、14个市县区典型案例、7个全国人大典型案例,分3期法制工作简报予以刊登,对全省备案审查工作起到了很强的指导作用。这项工作在全国也是首创,得到全国人大常委会法制工作委员会的肯定。

  (二)委托备案审查标准体系课题研究

  综合立法法、监督法规定,备案审查标准分为“同宪法、法律法规相抵触的”和“其他不适当的”等两大标准,即合法性标准和合理性标准。在具体的备案审查工作实践中,如何准确理解和把握合法性标准、合理性标准,始终是困扰市县区人大常委会的难题。今年4月,法制工作委员会委托浙江工商大学法学院对备案审查标准体系进行课题研究,要求将备案审查的合法性标准和合理性标准分别予以体系化。9月,浙江工商大学法学院交付了《规章和规范性文件备案审查标准体系》课题研究成果。目前,法制工作委员会正在对课题研究成果做进一步的转化应用研究,争取形成具体、可操作的备案审查标准工作指导文件。

  (三)开展合宪性要求下备案审查工作研究

  备案审查是合宪性审查的重要基础和着力点。党的十九大报告提出“推进合宪性审查工作”后,法制工作委员会即着手组织开展合宪性要求下的地方人大备案审查工作研究,先后形成《新时代合宪性视角下:浙江省备案审查工作的实践和思考》和《合宪性审查要求下的地方人大备案审查工作研究》两项研究成果,分别作为第二十四次全国地方立法工作座谈会会议交流材料和主任会议成员重点调研课题。今年6月,全国人大常委会法制工作委员会下发《全国人民代表大会常务委员会备案审查工作规范(试行)》(征求意见稿),对加强和改进新时代备案审查工作提出了许多新的制度设计。法制工作委员会结合工作研究,在系列重大问题上提出了我省的独立思考和意见建议。9月,我省作为全国人大常委会法制工作委员会邀请的6个省份之一,参加在南京召开的规范性文件备案审查工作规范草案研讨会。

  一年来,法制工作委员会坚持迈小步、不停步,不断创新备案审查工作方式方法,在加强备案审查制度和能力建设、实现规范性文件“有件必备、有备必审、有错必纠”等方面持续取得新的进展,保持备案审查工作走在全国前列。同时,我省的备案审查工作还存在许多不足,主要是规范性文件备案不及时的情况仍有发生,主动审查不深、不透的问题仍然存在,督促纠正工作的刚性有待强化等,需要在今后工作中不断改进和完善。

  四、2019年工作考虑

  党的十九大和十九届二中全会要求:加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。赋予新时代备案审查工作新的历史使命,提出了新的更高要求。2019年,法制工作委员会将在省人大常委会的领导下,着重从以下几方面加强和改进备案审查工作:

  1、进一步深化备案审查工作重要意义的认识。备案审查制度是中国特色的宪法监督实施制度,是保证中央令行禁止、保证宪法法律实施、保障国家法制统一的重要法律制度,是各级人大常委会的重要法定职责。法制工作委员会要从加强宪法实施和监督、维护宪法权威的高度,认真学习领会党中央、全国人大常委会有关推进合宪性审查工作的部署和要求,进一步增强做好备案审查工作的责任感、使命感和紧迫感,切实履行好法定职权,推动备案审查工作取得新发展。

  2、进一步加强备案、审查和纠正工作。一是研究明确有关重大事项决议、决定的备案范围,做到规范性文件应备尽备。二是拓展有重点的主动审查工作的深度和广度,探索将备案审查工作与常委会执法检查、听取专项工作报告、信访等其他监督工作相结合,增强监督合力。三是通过办理代表议案建议和邀请代表参与备案审查工作,探索将备案审查工作与代表工作相结合,发挥代表主体作用。四是增强监督纠正工作的刚性,发现存在违宪违法违规问题的,督促制定机关自行纠正,制定机关不予纠正的,坚决依照法定程序撤销。

  3、进一步加强备案审查制度与能力建设。一是研究出台有关规范性文件审查标准的指导文件,细化并统一全省审查标准,为全省备案审查工作提供“准绳”。二是继续组织力量开展备案审查纠正案例研究,不定期编印备案审查纠正案例,为全省备案审查工作提供指导。三是继续升级完善备案审查系统,拓展备案审查系统应用功能,推进备案审查信息化工作。四是启动建设浙江省地方性法规电子库。五是继续开展合宪性审查工作研究,为适应并推进新时代备案审查工作提供理论支撑。六是加强备案审查机构建设,充实备案审查力量,提高备案审查工作能力。七是加强备案审查工作指导,做好备案审查宣传工作,推动全省备案审查工作深入开展。

  以上报告,请予审议。








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