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关于法院执行工作情况的调研报告
浙江省人大内务司法委员会
发布时间:2019-01-23 10:22:00

省人大常委会:

  2016年3月,最高人民法院提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”,两年时间过去,今年省人大常委会将我省法院执行工作情况列入监督计划。根据监督方案要求,我们先后赴杭州、宁波、温州、绍兴、金华等市及部分县(市、区)进行了监督检查,听取当地法院、检察院和发改、财政、公安、人力社保、国土、工商、人民银行、银监局等执行联动成员单位的情况介绍和意见建议,实地察看法院执行指挥中心,并深入基层与部分人大代表、律师、企业负责人及一线执行干警面对面进行了交流;召开了省级执行联动成员单位座谈会,听取省高级人民法院关于全省法院执行情况的汇报和省级各执行联动成员单位的意见;将调研情况进行了梳理,与省高级人民法院进行了反复沟通。另外,嘉兴、丽水市人大也对执行工作开展了监督,并将有关情况报送给了省人大内务司法委员会。5月9日,内务司法委员会全体会议审议了调研报告。现将有关情况报告如下:

  一、全省法院执行工作的基本情况

  2016年至2018年第一季度,全省法院共办结各类执行案件117万件,执行人员人均办案2016年为297件、2017年为351件。两年来,我省综合治理执行难工作格局初步建立,执行强制力持续加大,执行信息化建设快速发展,执行制度化水平显著提升,各级法院和各有关单位为共同推进法院基本解决执行难做了大量工作,取得重大进展。

  (一)高度重视执行工作。2016年省委省政府专门下发了《关于支持人民法院基本解决执行难工作的通知》,省人大常委会出台了《关于进一步推动人民法院执行工作的意见》,对推动基本解决执行难工作提出明确要求。全省各级党委政府也出台了相应的意见,将执行工作列入综合治理和平安考核内容。全省各级法院把基本解决执行难作为“一把手”工程来抓,院长带队,成立专门班子,明确责任,细化分工。政府各有关职能部门认真履行自己的职责,配合法院推动执行工作。党委领导、人大监督、政府支持、法院主导、部门联动、社会参与的执行工作大格局基本形成。

  (二)执行力度持续加大。各地法院根据本地区经济发展情况和案件特点,开展了各类执行专项行动,加大执行工作力度。针对局部金融风波引发的金融债权问题,开展金融债权专项执行活动;加快不动产处置执行,开展“腾房风暴”集中攻坚行动;加大特殊主体案件执行力度,针对公职人员、“两代表一委员”、村(社区)班子成员等特殊主体,与有关主管部门联合,将执行情况纳入考察范围,有效促进主动履行;加强执行款物管理,开展执行案款清理专项活动;加大拒不执行犯罪打击力度,开展打击拒执专项行动;探索建立团队制、协同制执行办案模式,统筹协调市县两级法院执行力量联动开展执行工作。

  (三)执行行为有效规范。省高级人民法院统一建立执行办案质效指标,明确执行工作目标和方向。开发全省三级法院执行指挥中心和执行案件流程管理系统,实行执行办案全程留痕,执行业务关键节点实时监控提示,不断规范被执行人布控、限制高消费、建立失信人员名单等执行措施。以信息化推进执行公开,倒逼执行行为不断规范。全面推行“一人一案一账号”执行案款管理系统,实现人、案、款精准对应,杜绝执行无名款项,降低执行款发放环节的廉政风险。严格规范财产调查、财产报告、约谈告知等标准条件,切实规范终结本次执行程序结案方式。2018年3月至4月,省高级人民法院开展了执行案件专项巡查活动,派出6个巡查组,覆盖所有市、县两级法院,切实加大对全省法院执行工作的督查力度。杭州等地的法院邀请人大代表全程参与具体案件的执行活动,加强现场监督。

  (四)执行机制不断创新。建立覆盖全省的法院执行数据中心、执行案件信息管理平台和执行查控、网络司法拍卖、信用惩戒、司法公开、案款管理、远程指挥、质效评估等“一个中心、一个平台、七个系统”执行信息化体系,提高执行效率。首创“移动微法院”,依托微信小程序,通过手机在线立案、开庭、送达、调解、执行,方便法院与当事人的执行节点和信息交流。创新利用淘宝等各种互联网平台的用户数据资源,建立涉案当事人的信用画像,依法在线调取被执行人的居住地址、联系方式等信息,向被执行人实时推送执行文书,有效破解被执行人查找送达难等问题。创新“执转破”机制,为确实资不抵债、执行不能的企业,发挥破产程序的作用,用破产清算、重整等法律手段,为一时资不抵债、有前景的企业提供重生的机会,为执行不能的“僵尸企业”打通退出的路径。创新引入执行保险机制,在宁波试点司法援助保险,财政安排343万元专项资金用于投保,撬动了1500万元的社会资金投入保险理赔,对确实无财产可供执行、又生活困难的申请执行人进行司法援助。

  (五)执行联动初步建立。全省建立了法院与政府多个执行联动成员单位参加的执行联动工作机制,与金融机构建立“点对点”存款查询系统和银行存款集中划拨机制,与公安机关建立人员布控合作措施和车辆信息共享查控措施,与工商、人社、国土等部门建立企业登记、社会保险信息、不动产登记查询系统,与发改委完善社会信用体系对接,人、车、房等财产一体化查控、信用惩戒体系初步形成,最大限度挤压“老赖”活动空间。检察机关开展针对执行活动的检察监督,共同推进法院执行工作。

  二、存在的主要问题和困难

  调研反映,目前我省在推进“基本解决执行难”过程中,主要存在以下几方面问题:

  (一)有效解决执行难工作任务依然艰巨。一是法院民事判决后,当事人自动履行的比例不高,有超过一半的民事判决需要申请法院强制执行。二是全省每年新增的未结执行案件数量还在逐年增加。2016年全省法院新收执行案件49.54万件,办结46.15万件;2017年新收62.8万件,办结58.9万件;2018年第一季度新收17.5万件,办结12.2万件。办结的案件数量,低于新收的案件数量,每年未能有效执结的案件数量还在净增长,加上历年未能执结的积案,法院执行面临的案件数量越来越大。三是当前执行工作与群众的需求还有差距。有的案件法院执行了一部分案款,暂时无法找到其他财产,作为执结案件处理,但是对当事人来说,没有拿到全部的执行款项,会认为执行没有解决。现在离最高法院提出的“两到三年基本解决执行难”的期限临近,任务十分繁重。

  (二)执行工作不规范不到位的现象仍然存在。有的未穷尽调查手段,就急于终结执行。有的只对便于查询的银行财产等进行查询处置,对相对难以查询处置的房产、车辆等财产执行力度不够。有的执行流程节点管控不实,执行存在随意性。有的为了追求结案率,使用终结本次执行程序标准把关还不够严。一些地方的当事人和律师反映与执行人员沟通很难,提供财产信息反应不及时,案件处于执行的何种阶段不清楚,执行公开不够。法院执行忙于程序顾不上实体,忙于新案顾不上旧案,忙于办案顾不上沟通的现象在一定范围存在。究其原因,一是案多人少矛盾突出。2017年全省有41家基层法院人均执行结案数在300件以上,其中前5家法院人均结案500件以上,个别法院人均结案近千件。执行干警长期处于超负荷状态,影响有序执行,有的地方出现选择性执行、消极执行。二是执行队伍的素质还跟不上执行工作的要求。法院执行工作有其自身的特点和要求,目前执行队伍建设与工作要求尚有差距,需要进一步提高执行人员规范化水平及精细化和程序化要求,需要进一步加强符合执行特点的干警素质能力建设。三是财产处置有困难。有法律政策因素,如农村集体土地不动产处置缺乏明确的法律规定。有工作程序因素,财产查询、查封、拍卖程序时间长,实现债权慢;有的被执行人财产在多个法院处置,各法院之间协调难。有客观现实因素,有的房产由老人居住、或系被执行人唯一住宅,房产腾空难。有恶意逃避因素,被执行人规避执行的方式不断翻新,转移、隐匿财产,查实成本高。

  (三)信息联网还未完全畅通。有关被执行人身份、信用查询和存款、车辆、不动产等执行财产的查询、冻结、扣押联动机制虽已初步建立,但还没有形成统一联网的查询体制,信息孤岛的问题仍然存在,阻碍了执行工作的开展。银行存款查询,我省建立了“点对点”查询系统,省内金融机构查询比较通畅,但全国范围内银行查询难度较大,“总对总”查询系统还在完善过程中,技术上受限较多。不动产、车辆、工商登记等数据库统一联网查询还没有全面覆盖,很多时候还不能通过网络来完成财产的查询。一些财产形式未能实现“查、冻、扣”一体化处理;对土地、房屋等主要财产的查询,多限于本市、本县范围内,还没有全省、全国联网;针对保险理财、金融理财等当前社会重要的新型财产形式还做不到联网查控。此外,网络查控体系本身并非万能,面对被执行人通过多开企业账户、大量线下交易等方式转移财产、规避执行的,网络查控往往难以奏效,需要借助委托律师调查、审计调查等线下财产调查手段,这些线下手段,十分必要也非常实用,但实践中使用不多。

  (四)对失信被执行人惩戒力度还需加大。2016年9月中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》,规定了11大类37项惩戒措施。近期,最高人民法院、国家发改委、国土资源部、银监会等部门也连续出台了有关加强网络查控、加强失信被执行人惩戒的措施。但实践中社会信用联合惩戒机制进展缓慢,信用信息不对称,更新不够及时,联合惩戒措施落实难,失信被执行人活动空间没能得到有效控制等情况不同程度存在。一些地方反映对恶意逃废债、暴力抗法及不依法配合执行、甚至阻挠执行的单位和个人,惩处力度不大,强制措施未能有效发挥应有的威慑作用,转移财产、隐匿财产、逃避法律义务,没有得到惩罚。对拒执行为的刑事打击,公检法三机关之间、法院内部执行部门与刑事审判部门之间,有时候认识不一致,实际立案打击的拒执案件数量不多,刑事处罚威慑不够。

  三、几点意见和建议

  2018年是“基本解决执行难”的决战之年,最高人民法院提出要以敢打必赢的决心、壮士断腕的勇气和铁的纪律作风,攻坚克难,坚决打赢这场硬仗。针对我省实际,提出以下几点建议。

  (一)继续深化对执行工作的认识。法院对执行工作的艰巨性、长期性要有清醒的认识,要高度重视全省范围内未能得到有效执结的案件数量仍在净增长的问题,对一些法院近两年通过努力已经促使执结案件高于新收案件、开始有效化解执行积案的做法,及时予以总结,从制度机制上加以保障,力争执行工作持续有效推进。要更加关注当事人的权益是否有效得到兑现,关注当事人和群众的切身感受,切实增强人民群众的获得感。要针对各地不同的执行案件类型结构、案件特点,加强分类指导,把执行力量重点放在保障民生上。

  (二)切实强化执行管理。一是提升理念。要强化依法执行、公正执行、文明执行的理念,加强执行作风和廉洁建设。二是明确重点。要围绕提升执行案件质效开展管理工作,重点加强对案件流程、“终本”案件、信访案件、执行案款、委托事项等的管理。三是改进措施。要充分运用我省信息化的优势,强化信息技术手段在监督管理中的作用,打造智慧执行、智能执行,既提高执行效率,又增强执行规范。四是注重沟通。构建完善办事大厅一站式服务、电话预约、网上留言、微信小程序等多渠道沟通平台,为当事人查询执行进展情况提供各种便民措施,对提供财产线索的当事人及时作出回应,畅通与当事人的交流,增强当事人对执行工作的满意度和信任感。五是加强队伍建设。要及时通过遴选、调配、交流等方式将精兵强将补充到执行队伍中来,强化与执行工作特点、属性相匹配的队伍素质,强化执行干警的实际调查操作能力。

  (三)优化执行联动机制。一是法院内部要加强立案、审判、执行各环节的协调配合,从民事案件立案开始,统筹考虑执行工作,强化财产保全措施,提高裁判质量,研究完善执行转破产程序,增强法院内部执行工作合力。二是法院与各执行联动成员单位之间,要在现有联动机制基础上,建立有效合作的常态化联席会议制度,进一步明确各单位协助执行的法定职责,及时查找改进联动工作中存在的问题,真正发挥执行联动机制的作用。三是各执行联动成员单位要切实履行各自的职责,切实增强推进法院执行工作的责任感和主动性。今年4月份中央刚刚召开了全国网络安全和信息化工作会议,强调要切实打破信息孤岛,加快推进信息资源共享,着力解决网络不通、数据不通、业务不通等问题。各部门要按照中央和省委的要求,加快构建全省联网的各类被执行人财产信息查询系统,拓展完善网络执行查控系统,夯实执行工作信息化基础。发改委等部门要重点加强执行征信系统建设,切实发挥社会诚信体系激励守信、惩戒失信的作用;国土、工商、人力社保、金融监管机构等部门要加快完善有关土地、房屋、企业股权以及养老金、金融资产等省级统一信息平台共享,并与法院执行管理系统高效对接,以实现全面、快速查找被执行人财产。执行工作能否得到有效解决,最终要靠全社会信用体系的不断健全。

  (四)加大对失信被执行人惩戒力度。切实把国家有关失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制落到实处,健全完善联合惩戒失信被执行人机制。从限制从事特定行为或项目、限制获取政府支持或补贴、限制有关任职资格和准入资格、限制授信、限制高消费等多个方面,真正让失信的被执行人一处失信,处处受限。对拒不执行构成犯罪的行为,要加大刑事惩戒力度,公安、检察机关与法院内部要加强打击拒执犯罪工作的配合,联手打击拒执犯罪,细化办案标准,完善衔接程序,及时依法侦查、提起公诉和审判。

  (五)完善执行保障措施。根据当前实际,各级政府要支持法院通过合理增加聘用司法辅助人员数量、购买社会服务、探索执行事务性工作外包、推行律师调查令等方式,加强执行力量,缓解案多人少的矛盾。要强化资金、设备、技术保障,根据工作需要为执行机构及时配备执法车辆、通讯系统、现场执法仪以及其他必要的物质装备。要及时总结推行有关司法援助保险救助工作的有效经验。

  (六)营造良好社会环境。生效判决得到有效执行,体现的是全社会的法治理念和法治环境,关乎司法权威和法律尊严,关系到经济社会的有序发展,关系社会的平安和谐稳定。要加大执行工作宣传力度,重视执行信息公开,让社会公众了解执行工作的内容、程序和效果,了解法院为推进执行工作所付出的艰苦努力,从而理解、支持执行工作。要加强舆论引导,使当事人和社会公众树立风险意识,充分意识到开展经济活动和进行诉讼可能承担的商业风险和法律风险。要强化诚信意识,通过典型案例宣传、失信被执行人曝光等方式,引导当事人和社会公众自觉履行法院判决。充分发挥新时代“枫桥经验”的作用,从源头上化解矛盾纠纷,推动在全社会营造诚信守法的良好社会风尚。








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