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浙江省人大内务司法委员会关于检察机关民事行政检察工作情况的调研报告
发布时间:2019-01-23 15:27:00

  为进一步落实司法体制改革和监察体制改革的要求,推动我省检察机关切实担负起法律监督职责,深化民事行政检察工作,今年省人大常委会将民事行政检察工作列入监督计划。根据监督方案,在常委会分管领导带领下,我们先后赴温州、嘉兴、衢州等市及部分县(市、区)开展了调研,听取当地检察机关和法院、政府法制办、公安、国土、环保、林业、食品药品监督、市场监管、消费者协会等单位和部门的汇报,并深入基层与部分人大代表、律师面对面进行了交流;组织部分省人大常委会组成人员和省人大代表到省检察院参加“公益诉讼检察开放日活动”,专题听取有关公益诉讼情况介绍;召开了省级相关部门座谈会,听取省检察院的汇报和省级各相关单位的意见;梳理调研情况,与省检察院进行了反复沟通。另外,宁波、绍兴、台州市人大常委会也对民事行政检察工作开展了专项监督,并将有关情况报送省人大内务司法委员会。9月11日,内务司法委员会全体会议审议了调研报告。现将有关情况报告如下:
  一、全省民事行政检察工作的基本情况
  我省检察机关依法履行民事行政检察职能,不断强化对民事行政诉讼活动的法律监督,探索开展公益诉讼, 做了大量工作。2016年以来,共办理民事行政裁判结果监督案件3607件,审判程序监督案件46件,执行监督案件564件,虚假诉讼监督案件610件,查办审判人员违法行为37人。2017年以来,全省检察机关共开展公益诉讼案件834件,其中行政公益诉讼案件761件,民事公益诉讼案件73件。
  (一)思想重视,明确民事行政检察工作定位。在省检察院的统一领导下,全省检察机关理清思路,明确方向,着力提升民事行政检察工作的重要地位。一是强化宪法定位。检察机关是宪法规定的国家法律监督机关,民事诉讼法和行政诉讼法的有关规定,为检察机关开展民事行政诉讼监督和公益诉讼工作提供了更加明确的法律支撑。二是顺应改革形势。过去检察机关的职能侧重在职务犯罪侦查和批捕、起诉等刑事检察领域,随着司法体制改革和监察体制改革的深入推进,全省检察机关主动把握大势、因势利导,以“转隶”为“转机”,把法律监督作为检察工作的主业,把民事行政检察作为与刑事检察同等重要的“一体两翼”推进。
  (二)突出重点,服务经济社会发展大局。围绕省委中心工作,针对保障非公经济健康发展、知识产权司法保护、生态环境司法保护、服务营商环境、服务自贸区建设、服务美丽浙江等重点内容,出台专门的综合服务意见,组织专项行动,集中力量开展民事行政检察工作。同时围绕服务“平安浙江”建设,服务重要时期安保维稳工作,注重化解矛盾纠纷,对向检察机关控告申诉的案件,加强审查息诉和解,维护社会稳定。
  (三)依法履职,努力开展民事行政诉讼监督。依照法律规定,努力拓展监督范围,从对法院民事行政实体裁判监督向程序监督拓展,从对办案的监督向对审判人员的监督拓展,从普通民事案件监督向发现查办虚假诉讼拓展,加大监督力度。
  1.加强对民事行政裁判结果的监督。全省各级检察机关始终把对法院生效裁判的监督作为核心业务来抓。一是突出监督重点,聚焦社会保障、教育医疗、环境资源等民生领域的案件,着力维护弱势群体合法权益。二是规范办案流程,省“两院”联合出台关于办理民事抗诉案件的相关文件,进一步完善申诉告知、文书送达等制度,强化法律文书说理,确保办案流程标准化、规范化。三是注重化解矛盾,切实践行“枫桥经验”,完善案件风险评估和预警机制,落实“检调对接”工作机制,在当事人自愿原则下,对案件进行调处,着力化解社会矛盾。
  2.强化对诉讼程序和审判人员违法行为的监督。坚持实体监督和程序监督并重、对事监督与对人监督相结合。一方面关注诉讼程序,加强对法院立案、审限、保全、送达、拍卖等程序中的违法情形进行监督。另一方面在案件监督、程序监督的基础上,对发现的审判人员违法行为,运用检察建议等手段,督促法院对涉案责任人员作出处理,推动法院不断加强审判人员的规范化管理。
  3.推进对民事执行的监督。围绕共同推进基本解决执行难,全省各级检察机关积极开展法院民事执行案件专项评查活动,创设出执行违法节点对照审查法,反向梳理执行工作中可能存在的违法节点,对法院的执行启动、财产查控、执行实施、财产处理等各环节进行逐一对照审查,依法纠正社会反映强烈的消极执行、选择性执行、乱执行等突出问题,提高案件审查的精细度,提高民事执行监督的办案成效。
  4.严厉打击虚假诉讼。虚假诉讼不仅以谋取不法利益为目的损害案外第三人的合法权益,而且浪费司法资源,损害司法权威。全省检察机关坚持查办虚假诉讼不放松,注重办案经验总结,探索查办的有效手段和方式。一是聚焦重点领域。重点关注民间借贷、资不抵债的被执行人财产纠纷等虚假诉讼多发、高发领域,查办了一批虚假诉讼案件,工作成效明显。二是拓展案源渠道。重视案外人控告举报,形成民事行政检察部门牵头的检察机关内部虚假诉讼线索发现机制;加强与法院执行局、民事审判庭、破产审判庭等部门联系,注重从执行和审判部门获取可疑线索。三是加强与相关单位配合。公检法司联合出台了防范打击虚假诉讼的文件,发现线索及时移送公安机关。
  (四)积极探索,稳妥推进公益诉讼工作。公益诉讼作为一项新生事物,全省检察机关高度重视,结合浙江实际,积极稳妥推进这项工作。
  1.统一思想认识,争取党委政府支持。省委常委会专题听取有关公益诉讼工作情况的汇报,省委书记车俊同志就该项工作多次作出指示。全省有40余个市、县(市、区)党委政府出台了支持公益诉讼的意见。
  2.明确工作目标,主动加强与行政机关的沟通。依照法律规定,目前公益诉讼主要是针对生态环境资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个领域和英烈保护。为此,省检察院与省国土厅、环保厅、水利厅、食品药品监管局等单位分别联合出台了公益诉讼协作的意见,明确公益诉讼绝不仅仅是就案办案,而是旨在恢复受损的生态环境,促进食品药品行业整治,保护国有财产,推进长效治理。
  3.结合浙江实际,突出公益诉讼重点。把监督的重点领域放在生态环境资源保护领域,督促行政机关和社会组织、个人加强环境资源保护,服务生态文明建设。目前立案查办的环境资源保护案件占公益诉讼案件总数的59.1%。
  4. 稳妥运用监督举措,强化办案效果。公益诉讼的目的不是为了把行政机关“告”到法院去,实践中,更加注重以检察建议的方式,督促行政机关切实履行职责,支持行政机关切实查处行政相对人的违法行为,维护国家利益和社会公共利益。一年多来办理的834件公益诉讼案件中,有639件是采用检察建议的方式以诉前程序处理的,真正提起诉讼的27件;这27件中民事公益诉讼和行政公益诉讼各1件,另外25件都是刑事案件中的刑事附带民事公益诉讼。
  (五)综合监督,取得积极成效。
  1.提高裁判结果监督的改判率。两年多来,在总计监督的3607件民事行政诉讼案件中,提出抗诉471件,法院采纳抗诉意见218件;发出再审检察建议302件,法院采纳161件。2017年全省生效裁判监督结案率、抗诉改判率、再审检察建议改判率三项指标,均居全国第一。据省高级人民法院提供的信息,抗诉和检察建议的采纳率都达到50%左右,说明检察监督案件质量较高,体现了较高的业务素质。
  2.将审判人员违法行为的监督落到实处。在查办的37名审判人员违法行为中,1人被追究刑事责任,34人受到党纪政纪处分。
  3.公益诉讼诉前程序取得良好效果。绝大部分案件通过检察建议取得有效解决,一年多来,在639件检察建议中,有416件已到行政机关回复期限,其中354件已纠正违法行为,占回复期满案件的85.1%。
  二、存在的主要问题和困难
  调研反映,目前我省民事行政检察工作中,主要存在以下几方面问题:
  (一)民事行政检察案件总体数量不多。两年多来,全省检察机关针对法院民事行政诉讼进行监督的案件总计4000多件,相对于法院每年审理的上百万件民事行政案件,检察监督的只是很小一部分;与检察机关自己每年办理的十万多件刑事案件起诉数量相比,也有不小的差距。这充分反映出民事行政检察工作还有很大潜力可挖,深入开展还有很大空间。
  (二)工作开展不平衡。一是办案层级方面,省、市检察机关办案多,基层办案少,民事行政检察工作出现“倒三角”的现象。县区一级的基层检察机关开展监督的刚性手段少,履行民事行政检察职责还不充分。基层检察机关员额也少,分配到民事行政检察部门,一般只有1至2名员额检察官,力量限制了工作的开展。随着公益诉讼的开展,基层检察机关面临的工作压力更大。二是案件来源方面,依当事人申请监督多,主动依职权监督少。监督线索发现难,案源不多,检察监督职能发挥受到制约。三是公益诉讼方面,行政公益诉讼多,民事公益诉讼少;生态环境保护多,其他领域少。 
  (三)监督力度刚性不足。一是检察建议缺乏强制性。不论是对法院民事行政诉讼案件监督、程序监督、执行监督,还是对行政机关的公益诉讼,监督形式都是以检察建议为主,而检察建议不被采纳后,检察机关缺乏后续监督制约措施。二是深层次的问题发现难。对法院审判、执行活动中的问题,检察监督的违法情形多停留在表面问题和工作瑕疵上,对审判人员违法行为和实体案件监督的数量和质量都有待提升,监督的深度和力度都有待加强。公益诉讼尚处于起步阶段,效果还没有全面充分展现。三是调查核实缺乏程序保障,有关勘验、检查、鉴定等调查措施不够明确,强制性、权威性不够,遇有不予配合协助的情形时,检察机关缺少应对的手段和措施,影响了监督的效果,这种现象在打击虚假诉讼和开展公益诉讼中尤为突出。
  (四)力量配备尚不能满足现实需要。一是从监督理念上,传统检察职能有较深的影响,民事行政检察在整个检察工作中还处于薄弱环节,工作精力分配不多,办案经验积累不多。有的检察机关对民事行政检察监督的重要性认识不足,存在“重刑轻民”、“刑主民辅”思想;有的对民事行政检察工作的范围、重点、方式把握不全面、不准确;有的检察机关内部存在畏难情绪,不直接采取刚性更强的抗诉形式,而多以检察建议形式出现。二是从专业知识能力上,民事行政检察领域专业性较强,但检察机关熟悉民事审判或者有关环境保护、食品安全等领域行政执法的专业人员缺乏,难以满足监督工作的需要。
  (五)外部环境还需进一步优化。相关单位协同配合程度还需提高,有的基层法院在检察机关调阅、复制案卷材料等方面还存在配合不够顺畅问题,在当前大数据的背景下,亟待加快建设法检电子卷宗共享专线。一些基层行政机关不了解开展监督是检察机关的法定职责,自觉接受检察监督的认识不够到位,工作中有顾虑、甚至还有些抵触。另外,社会公众对民事行政检察的职能尚未充分知晓,特别是公益诉讼工作的社会认知度还不高,全社会支持检察机关开展民事行政检察工作的氛围尚未有效形成。
  三、几点意见和建议
  当前,检察机关正处在推进新时代检察工作创新发展的新起点,民事行政诉讼监督和公益诉讼是新时期检察工作新的增长点,针对我省民事行政检察工作存在的问题,提出以下建议。
  (一)深化思想认识。民事行政诉讼监督是检察机关法律监督的重要内容之一,是确保行政机关依法行政和法院民事、行政审判和执行工作实现司法公正的重要监督措施。公益诉讼是司法制度、诉讼制度创新发展的重大成果,是强化检察机关法律监督职能,回应人民群众对司法的更高需求,维护国家利益和社会公共利益、促进法治政府建设的需要,是新时代检察工作的重要突破口。要进一步提高全省检察机关、特别是基层检察机关对民事行政检察工作性质、地位和作用的认识,高度重视并全面加强民事行政检察工作,充分运用法律赋予的监督职能,主动作为,为维护社会公共利益、保障经济发展、推进法治浙江建设营造良好的法治环境。
  (二)增强监督实效。促进依法行政、维护公正司法,强化实效是监督工作追求的目标。一是坚持问题导向。在公益诉讼领域,当前环境污染形势依然严峻,食品药品安全与人民群众期待仍有差距,全社会对公益保护的需求愈发强烈,要结合我省实际,有的放矢选准重点监督事项,突出办理生态环境和资源保护领域案件,加大对食品药品安全领域、国有财产保护领域等案件的办理。在民事诉讼监督领域,要把监督重点放在损害国家利益和社会公共利益的案件上,强调维护国家利益和社会公共利益。二是夯实工作基础。依托律师事务所、乡镇司法所及街道社区,聘请民事行政检察联络员,进一步建立完善便民工作平台,畅通群众诉求渠道,为及时发现案件线索、有效开展调查取证,争取有力支持,提高在履职过程中发现监督案件线索的能力和水平。三是改进监督措施。综合运用法律赋予的监督手段,更多运用抗诉等刚性较强的举措,精准监督、高效监督,更进一步提高抗诉案件抗准率。探索增强对影响司法、执法公正的深层次、实质性问题的监督能力,不断推进民事行政检察监督效能的整体提升。
  (三)加强队伍建设。长期以来检察机关更为擅长办理刑事案件,建立一支与民事行政检察工作相匹配的高素质队伍,是当前面临的一项重要任务。一是增强监督意识。尤其是要重视提高基层检察机关的民事行政检察监督意识,切实转变“重刑轻民”思想,做到全面监督、依法监督、规范监督,更好地发挥民事行政检察工作服务民生、保障发展的重要作用。二是配齐配强民事行政检察人员。加快选择一批擅长民事、行政审判专业和环境保护、国土资源、食品药品安全监管等领域行政管理方面的专业人员,充实队伍。三是加强业务培训。加强民事行政检察人员的专业化培训力度,不断提升监督能力和水平。特别强化调查取证、庭审应对的能力,从传统的“案件审查型”向“调查型”检察人员转变。强化技术支持,不断提高办案的科技化、信息化水平。
  (四)完善工作机制。要在现有基础上,进一步完善机制建设,打好监督组合拳。一是强化检察机关内部合作机制。深化上下级民事行政检察力量一体化办案机制,基层检察机关发挥基础性作用,及时掌握情况,发现案源,使监督力量下沉;上级检察机关加大协调指导,统一调配工作力量,协同开展监督。同级检察机关内部侦查监督、公诉、民事行政、公益诉讼各部门通过案件报备、流程监控、配合调查等制度,互相支持,形成合力。二是完善“两院”沟通协调机制。法院要自觉接受检察机关对民事、行政诉讼活动的监督,在调阅案卷材料、开展调查等方面,主动配合,实现信息联网。认真办理抗诉和检察建议案件,实事求是纠正问题。三是健全检察机关与行政机关的协作配合机制。相关行政机关要加强有关法律法规的学习宣传,充分认识检察机关开展监督的法定性、权威性,加快推进执法信息共享,完善信息交换、重大情况通报、案件线索移送、专业技术支持四方面的协作机制,形成良性、积极的工作关系,推进民事行政执法领域的双赢、多赢、共赢,促进依法行政,共同维护国家利益和社会公共利益。
  (五)营造良好环境。要加大民事行政检察工作的宣传力度,运用多种途径,积极发挥人大代表、人民监督员、特约检察员、律师的作用,大力宣传民事行政检察工作的职能、受案范围、申诉时限等,重点宣传司法实践中的典型案例,突出宣传检察监督效果,让当事人知道向检察机关申请法律监督维护自己的合法权益。广泛宣传公益诉讼法律知识、工作动态和案件信息,提高公益诉讼工作的社会知晓度和认可度,支持检察机关通过监督,促进依法行政,推进公正司法,保障人民群众合法权益。附:
  民事行政检察工作的主要内容
  依照民事诉讼法和行政诉讼法的规定,检察机关的民事行政检察工作,主要有两个方面:一是对法院民事行政诉讼活动的监督,这是传统的检察职能,包括对实体案件的监督、对诉讼程序的监督、对审判人员违法行为的监督、对执行工作的监督,结合浙江实际,还有对虚假诉讼的监督。二是开展公益诉讼工作,这是2017年民事诉讼法和行政诉讼法修改后赋予检察机关的新职能,包括民事公益诉讼和行政公益诉讼,检察机关是起诉人,民事公益诉讼的被告是破坏生态环境、食品药品安全的企业、个人等一般民事主体,行政公益诉讼的被告是生态环境保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监管职责的行政机关。








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