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关于民事行政检察工作情况的报告
浙江省人民检察院检察长 贾宇
发布时间:2019-01-23 15:30:00

主任、副主任、秘书长、各位委员:
  现在,我代表省检察院报告2016年以来全省检察机关民事行政检察工作情况,请予审议。
  在新的时代坐标下,检察机关法律监督工作正处于转型发展的历史性关头。转型的落脚点在于调整工作重心,坚持以办案为中心,逐步完善刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼并重的法律监督新格局,做优刑事检察,做强民事检察,做实行政检察,做好公益诉讼,推动解决长期以来检察工作发展不平衡问题。今年,省人大常委会专项审议民事行政检察工作,体现了对检察机关转型发展的关心和支持。省检察院高度重视接受审议工作,召开党组会议专题研究部署,将接受审议工作作为全省检察机关年度重点任务,成立了以检察长为组长的领导小组,制定实施方案,组织全省各级检察院开展了案件质量评查、专题调研、公益诉讼检察开放日等活动,努力保障接受审议工作实效。
  一、2016年以来全省检察机关民事行政检察工作基本情况
  两年多来,全省检察机关深入贯彻学习党的十八大、十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,落实省委、最高人民检察院的工作部署和省人大常委会去年行政诉讼法实施情况专项审议意见,在省人大及其常委会的监督下,坚持以人民为中心,认真贯彻最高人民检察院“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的总体要求和“深化法律监督、彰显司法权威、维护公平正义”的全省检察工作主线,大力加强民事行政诉讼监督,维护司法公正和人民群众的合法权益;积极稳妥推进公益诉讼,维护国家利益、社会公共利益,促进依法行政;积极推进队伍建设,确保民事行政检察工作(以下简称民行检察工作)健康发展。
  (一)找准着力点切入点,努力服务中心大局
  牢固树立大局意识、服务意识,把民行检察工作放到省委省政府中心工作中谋划推进,正确把握工作方向,切实提升服务经济社会发展的质效。
  一是着力保障改革发展。各级检察机关出台工作意见,加强对服务保障改革的统筹推进和组织指导。省检察院印发了依法保障和促进非公有制企业健康发展的意见、加强产权司法保护的意见;温州市两级检察院开展服务营商环境专项检察“九大行动”;舟山市两级检察院设立自贸区检察机构或办案小组,服务和保障舟山新区和自贸区建设。充分发挥民行检察职能,依法保障和促进科技创新,关注刑事犯罪背后的产权纠纷,平等保护非公企业产权和科技创新主体合法权益。如广厦控股与李某某民间借贷纠纷案,标的额达1亿余元,省检察院按照平等保护原则,经严格审查后提请最高人民检察院抗诉,最高人民法院再审撤销原判发回重审。
  二是着力服务生态环保。积极践行习近平总书记“两山”理论,加强生态环保领域民行检察监督,努力服务省委省政府“五水共治”“三改一拆”和省人大常委会固废污染防治“一法一条例”执法检查,助力打好污染防治攻坚战,着力推进生态文明建设。省检察院在全国率先出台服务生态环境损害赔偿制度改革的意见,印发全面加强生态环境司法保护的意见、服务美丽浙江建设的意见,得到省委和最高人民检察院主要领导的批示肯定。省检察院会同沪苏皖省(市)检察院出台意见,加强长三角区域生态环保司法协作。全省检察机关开展剿灭劣Ⅴ类水、防治固废污染行政执法监督、行政非诉执行监督等专项工作,强化对涉及生态环境和资源保护的行政不作为、乱作为监督和公共利益保护,共清理处置危险固废1000余吨,取得了良好效果。
  三是着力维护社会稳定。立足法律监督职能,以司法办案为中心,顺应人民群众对司法的更高要求,把矛盾化解贯穿办案始终,积极践行“枫桥经验”,服务平安浙江建设。高度重视重要时期安保维稳工作,确保不发生重大涉民行检察缠访、闹访事件。建立民行检察办案风险防范和预警机制,对矛盾可能激化、影响社会稳定的民行检察案件,预先评估风险,科学制定预案。积极运用检察调处,在民行申诉审查阶段力促和解,全省共成功息诉和解108件;在抗诉再审阶段协助调解,有效促进案结事了。杭州铁路运输检察院首创铁路线下安全隐患专项监督,以检察建议等方式督促消除60多个安全隐患,得到最高人民检察院主要领导的批示肯定,并在全国推广。
  (二)认真履行民事行政诉讼监督职责,切实维护司法公正
  聚焦检察监督主责主业,立体式多元化开展民事行政诉讼监督,促进司法公正,保障人民群众合法权益,维护宪法法律权威。
  一是加强民行裁判结果监督。积极运用抗诉、再审检察建议等方式,监督纠正错误民事行政裁判和调解,把涉及“三农”、征地拆迁等民生案件作为监督重点,注重维护弱势群体合法权益,共监督民行生效判决、裁定、调解案件4304件,其中多数案件经认真释法说理,说服当事人息诉服判,有效维护了司法权威;从中提请抗诉720件,提出抗诉471件,法院采纳抗诉意见218件;发出再审检察建议302件,法院采纳161件。针对今年全国“两会”代表、委员反映法院审理夫妻债务纠纷案件显失公正问题,根据最高人民法院出台的婚姻法最新司法解释,加强同法院沟通协调,出台办理涉及夫妻债务纠纷案件的指导意见,纠正了一批错误裁判,切实维护司法公正。
  二是加强审判程序监督和执行监督。注重从裁判结果监督向诉讼过程监督延伸,从实体违法监督向程序违法监督领域拓展,深入开展民行审判程序监督,加强对法院应当立案而不立案、违法调解等程序违法行为监督,以程序公正确保实体公正。对审判活动违法行为提出检察建议46件,法院采纳36件。以民行非诉执行监督专项活动为抓手,积极开展民行执行监督工作,加强对法院怠于执行、违法执行等行为的监督,共受理执行监督案件564件,发出检察建议400件,法院采纳256件。
  三是加强虚假诉讼监督。注意发现民间借贷、劳动争议等案件背后的虚假诉讼线索,加大打击力度,维护当事人合法权益,维护司法秩序,推动社会诚信体系建设。积极参与扫黑除恶专项斗争,重点查办“套路贷”背后的虚假诉讼案件。共查办虚假诉讼案件610件,追究刑事责任135人,通过抗诉、再审检察建议,监督纠正错误裁判328件。绍兴市检察院依托智慧民行软件,通过检索10余万份民事裁判文书,发现200余件涉嫌套路贷、敲诈勒索、非法拘禁等涉黑涉恶的虚假诉讼案件线索,移送公安机关查处。
  四是着力查办审判人员违法行为。坚持对事监督和对人监督相结合,注意发现司法不公案件背后审判人员违法线索,充分运用法律赋予的调查核实权,查办审判人员违法行为。全省检察机关共查办37名法官违法行为,其中1人被判处有期徒刑,1人被免职,9人被调离审执岗位,19人被通报批评,3人被诫勉谈话,2人被党内警告,有力促进了司法不公的源头治理,受到最高人民检察院的充分肯定,并在全国会议上介绍经验。
  (三)积极稳妥开展公益诉讼工作,促进依法行政
  检察机关提起公益诉讼制度,是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署,是中国特色社会主义司法制度、诉讼制度创新发展的重大成果,对检察机关强化法律监督具有深远意义。自去年7月1日实施以来,全省检察机关认真贯彻落实习近平总书记“检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任”的重要指示,认真贯彻落实中央、省委和最高人民检察院的决策部署,积极稳妥开展公益诉讼工作。截至今年6月底,共立案公益诉讼案件834件,其中行政公益诉讼761件、民事公益诉讼73件;启动诉前程序675件,其中行政公益诉讼639件、民事公益诉讼36件;提起诉讼27件,其中行政公益诉讼和民事公益诉讼各1件、刑事附带民事公益诉讼25件,取得较好的成效。
  一是主动汇报,争取党委人大政府的重视和支持。全省检察机关采取专题汇报等方式,积极主动向党委、人大、政府汇报公益诉讼工作。省委常委会专题听取了省检察院的汇报,车俊书记就支持保障公益诉讼工作作出重要指示;杭州、丽水等6个市的市委书记、市长作出批示,要求相关部门密切配合、协同推进公益诉讼工作;温州、义乌等40余个市、县级党委、政府和湖州、遂昌等5个市、县级人大常委会出台支持公益诉讼工作的决定或意见。目前,公益诉讼工作已纳入省政府行政机关依法行政和美丽浙江建设考核内容。
  二是突出重点,加大办案力度。突出生态环境资源保护,以“水、土、林、矿”为重点,督促整治生态环境,促进生态修复。全省共立案查办该领域案件493件,占公益诉讼案件总数的59.1%。通过办案,督促保护耕地、林地1700余亩。突出食药安全监管,督促整治生产销售不合格、有毒有害食品药品、不合格医疗器械等行为,共立案查办139件,占16.7%。通过办案,督促查处不合格、假冒伪劣、有毒有害食品药品8000余公斤。突出国有财产保护,督促加强税费收缴,督促整治征地拆迁补偿费支付、财政资金补助等方面的不规范行为,共立案查办国有财产保护和国有土地使用权出让领域案件200件,占24%,督促追缴、收回相关资金2.2亿元,收回国有土地500余亩。办理英烈保护公益诉讼案件2件,保护英烈名誉、荣誉,捍卫国家精神坐标,维护社会主义核心价值观。
  三是多措并举,努力提升公益诉讼工作质效。坚持双赢多赢共赢的办案理念,加强与行政机关的配合协作,以解决问题为导向,努力实现“三个效果”有机统一。坚持把重心放在诉前,通过检察建议督促行政机关依法履职,促进检察监督与行政执法良性互动。回复期已满的416件行政公益诉讼案件中,行政机关纠正违法或依法履职的354件,占85.1%。同时,严格把握起诉标准,探索起诉裁量机制,对极少数诉前未能解决的案件,抓住典型依法起诉,做到办理一案、教育一批、影响一片。坚持个案与类案相结合,治标与治本相结合,以点带面推动行业整治和区域治理,扩大公益诉讼办案效果。
  (四)加强基础建设,保障民事行政检察工作健康发展
  加强民行检察工作机制、队伍建设、信息化建设,夯实民行检察工作基础,推动民行检察工作持续健康发展。
  一是建立健全与有关部门的沟通协作机制。在民行诉讼监督方面,省检察院与省高级法院、公安厅、司法厅会签《关于防范和打击虚假诉讼的若干意见》,推进虚假诉讼监督常态化制度化;与省高级法院建立与法院行政诉讼案件相对集中管辖相适应的检察监督协调机制,明确有关工作程序。在公益诉讼方面,省检察院分别与省国土厅、环保厅、水利厅、食药监管局联合出台加强公益诉讼工作协作的意见。全省检察机关在环保系统成立了检察官办公室,与相关行政机关在信息沟通、工作协作、专业技术等方面建立协作机制。加强检法协作,深化与法院关于公益诉讼的工作衔接。
  二是健全民行检察一体化工作机制。把民行诉讼监督、公益诉讼工作列为全省检察机关年度重点工作和重大改革任务,纳入检察工作绩效考评体系。建立检察机关内部协作机制,加强民行部门与相关业务部门的横向联动和业务协作。充分发挥省市两级检察院的指挥协调功能,完善纵向联动机制。授权杭州铁路运输检察院对杭州互联网法院民行审判进行法律监督。组织全省检察机关开展公益诉讼百日会战。今年6月29日,全省三级检察机关在全国率先同时挂牌成立公益损害与诉讼违法举报中心,至7月29日,各级举报中心共受理群众公益损害举报线索258条,有力地拓展了公益诉讼案件来源。
  三是积极探索智慧民行新模式。省检察院加强工作统筹谋划,推进加强全省民行检察信息化智能化建设。杭州、绍兴市检察院分别开发“民行辅助办案系统”“民事裁判文书智慧检察监督系统”,在诉讼监督案件审查繁简分流、通过大数据分析发现监督线索等方面取得积极成效。温州、宁波北仑区等检察院开展智慧公益诉讼建设,大大提高了公益诉讼办案的智能化信息化水平。在各地探索基础上,省检察院印发《关于进一步加强民事行政检察现代科技应用的若干意见》,开展智慧民行建设项目化试点,适时在全省推广。同时,加强技术装备建设,组织全省检察机关配备公益诉讼快速勘查取证箱,推动各地将民行检察信息化建设及所需装备经费纳入财政预算。
  四是加强民行检察队伍建设。加强民行检察力量配备,通过内部调剂、专门招录,选派近百名高素质专门人才充实各级民行检察部门,全省民行检察人员配备数量达到486名,其中员额检察官198名;杭州、宁波、温州等六个市级检察院分设民行检察和公益诉讼部门。组建省检察院民行监督案件专家咨询委员会,汇聚民行检察智慧。加强民行检察理论研究,与法学院校合作成立公益诉讼研究中心,组建公益保护检察教研组和教学基地,为实践提供了有力指导。加强政治学习和民行检察业务培训,大力开展岗位练兵、业务竞赛等活动,队伍业务素质和监督能力不断增强。
  二、民事行政检察工作中存在的困难和问题
  民行检察工作中还存在不少困难和问题,主要表现在:
  一是思想认识尚不到位。长期以来,检察机关重“刑”轻“民”,民行检察成为检察工作的薄弱环节。在新形势下,虽然对民行检察转型发展的重要性有了进一步认识,但仍存在观念滞后、办案力量严重不足、监督能力不强、发展不平衡等现象。
  二是制度机制尚不完善。民事诉讼监督和公益诉讼均存在法律规定过于原则、检察机关调查手段和检察建议刚性不足、程序性保障措施欠缺、权威性不够等问题。《民事诉讼法》及相关司法解释对当事人申请民行诉讼监督设置再审前置程序、对依职权监督限制较严,制约了监督职能的发挥。公益损害鉴定评估费用高、时间长,亟待进一步规范;公益诉讼证明标准不明确、程序不完善,实践中存在较多困难和分歧。
  三是协作配合亟待强化。在民行诉讼监督中,有的法院对检察机关调阅卷宗不够支持,存在审批程序繁琐、周期长、拒绝借阅原卷等现象;有的法院对检察机关执行监督比较抵触;有的公安机关对检察机关移送的虚假诉讼监督案件不够重视,影响及时有效打击;少数行政机关及其工作人员对检察公益诉讼存在思想顾虑甚至抵触情绪,调查取证协助不够、整改不及时不全面不彻底;个别行政机关对检察建议不回复不落实情况依然存在。
  四是民行检察工作开展不平衡。民事诉讼法第209条修订以来,实践中生效裁判监督案件主要集中在省、市两级检察院,呈倒三角结构;而基层检察院在增加公益诉讼职能后,有限的办案力量较多地投入到公益诉讼办案中,传统诉讼监督办案量走低;民行诉讼监督大部分为生效裁判监督案件,程序违法、执行监督等案件偏少;依申请监督案件多,主动依职权监督案件偏少。
  五是机构队伍建设还不能适应民行检察转型发展的需求。机构配置与民行检察职能要求不相适应,大部分检察院民行检察、公益诉讼机构合一,去年内设机构改革中有29个基层检察院民行检察部门已被撤并;人员配备与办案任务不相适应,传统民行检察力量配备相对薄弱,增加公益诉讼职能后,任务重人员少的矛盾突显;队伍专业化水平与新时期民行检察工作要求存在差距,业务素质、监督能力有待提升。
  三、加强和改进民事行政检察工作的措施和建议
  全省检察机关将以贯彻落实本次省人大常委会审议意见为契机,敢于担当、主动作为,抓好审议意见的任务分解和责任落实,认真整改突出问题,全面加强民行检察工作。
  第一,进一步提高民行检察工作的政治站位。充分认识民行检察工作是全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容,是新时代坐标下检察工作转型发展的重要增长点。把民行检察作为与刑事检察同等重要的“一体两翼”来推进,充分发挥监督职能,维护人民群众合法权益和公共利益,促进公正司法和依法行政,为“两个高水平”“四个强省”“六个浙江”建设提供有力的检察保障。
  第二,进一步加大民行检察办案力度。将履行法律监督职责贯穿于检察办案中,在办案中监督,在监督中办案,增强民行检察服务中心大局的主动性和能动性。注重同级监督,按照最高人民检察院通知精神,停止执行《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第32条,切实加大基层检察院对民行裁判结果监督和依职权监督的力度。注重审判人员问责监督,及时查办审判人员在审判和执行中的违法行为。注重公益诉讼诉前程序,以检察建议督促行政机关依法行政。建立健全民行检察内外协作机制,实现双赢多赢共赢。
  第三,进一步加强民行检察工作专业化建设。以内设机构改革为切入点和突破口,设立专门的民事检察、行政检察和公益诉讼检察机构或办案组,配齐配足办案力量。围绕一线办案需求,以提升调查取证、庭审辩论等实战能力为重点,广泛开展实务培训。加强高层次民行检察人才建设,发挥民行案件专家咨询委员会和有专门知识人员的作用,为民行检察办案提供智力支持。充分运用现代科技手段,推进民行检察信息化智能化建设。
  第四,进一步加强民行检察工作的社会参与。加强和规范运行公益损害与诉讼违法举报中心,积极践行“枫桥经验”,充分发挥“网格+检察”优势,发动广大群众参与民行检察工作。主动对接综治、信访、“两法衔接”等政务平台,引入海量数据,拓宽案件来源渠道。加强与媒体合作,讲好民行检察故事,做好民行检察普法宣传。积极发挥人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、联村检察官作用,合力夯实民行检察工作社会基础。
  第五,进一步优化民行检察履职的法治环境。进一步强化主动接受人大监督意识,自觉把民行检察工作置于人大及其常委会的监督之下。同时,希望省人大常委会继续加强对民行检察工作的监督和支持,建议适时出台《关于加强检察公益诉讼工作的决定》,统一思想凝聚共识,督促行政机关、法院大力支持检察公益诉讼工作,督促行政机关建立检察建议回复工作机制,推动公益诉讼更好地保护公共利益,促进依法行政。通过监督支持审判、执行和公安执法工作,督促法院重视支持民行检察监督,督促公安机关及时有效查办检察机关移送的虚假诉讼案件。适时向全国人大常委会提出完善民行诉讼监督和公益诉讼配套法律规定的建议,为民行检察工作高水平发展营造良好的法治环境。附件:
  相关名词解释
  1.民事行政检察工作:简称民行检察工作,包括传统的民事行政诉讼监督工作和公益诉讼工作。
  公益诉讼工作是2017年6月27日全国人大常委会通过修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》,赋予检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域提起公益诉讼的一项新职能。这是中央为加强公共利益保护、促进依法行政、优化司法职权配置作出的重大决策,是新时代赋予检察机关的新使命。
  2.民事行政诉讼监督:简称民行诉讼监督,包括民事行政生效裁判监督、审判程序监督、执行监督、虚假诉讼监督和审判人员违法行为监督。
  3.检察公益诉讼,包括行政公益诉讼和民事公益诉讼。依照我国法律规定,在行政公益诉讼中,检察机关是提起诉讼的唯一主体;在民事公益诉讼中,没有法律规定的机关、组织或者法律规定的机关、组织不提起诉讼的,检察机关可向人民法院提起诉讼。
  4.行政公益诉讼有两种形态(实践中以第一种形态为主):
  (1)检察机关发出诉前检察建议→行政机关依法整改(公共利益得到保护);
  (2)检察机关发出诉前检察建议→行政机关未依法整改→检察机关向人民法院提起诉讼→人民法院作出裁判(要求行政机关依法履职,保护公共利益)。
  5.生效裁判监督案件呈倒三角结构:
  《民事诉讼法》第208、209条规定,当事人向检察院申请检察建议或者抗诉,应当经过法院再审程序;地方各级检察院对同级法院的生效裁判需要抗诉的,须提请上级检察院抗诉。最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第32条规定,一审民事裁判的当事人依法可以上诉而未上诉,向检察院申请监督的,检察院一般不予受理。根据上述规定,基层检察院履行生效裁判监督职能空间较小,大部分案件集中在省、市检察院,上下级检察院办案数量呈倒三角结构。为改变这一现象,今年9月15日最高人民检察院下发通知,停止执行《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第32条的规定。








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